政府信息公開中公共利益界定之探討

　　公共利益界定是對公共利益和個人利益之間的一種緩和，是對兩者所代表的有著沖突關(guān)系的利益之間進行平衡，確保具體行政行為被維持在合理的范圍之內(nèi)。隨著政府信息公開的深入，在某方面加劇了公共利益與個人利益之間的矛盾。有人將公共利益看成是個人利益為公共生活安寧進行的妥協(xié)和退讓，認為公共利益的價值高于個人利益的價值。導致一個完全凌駕于公民個人利益之上的概念卻沒有明確的界定，有些類似中國古代刑不可知則危不可測的意味。孟德斯鳩有句至理名言“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是亙古不變的”而且在政府信息公開中，只要涉及到公共利益的濫用，就一定會涉及到個人隱私的泄露。個人隱私的無法彌補性和私密性就導致了一旦個人隱私被泄露，那么對個人的傷害是不可預知的，所以本文從界定公共利益應當明確的兩點基礎(chǔ)、公共利益界定的必要性以及公共利益進行界定的主體兩方面來對公共利益進行探析，并提出關(guān)于怎樣將公共利益維持在度的范圍之內(nèi)的建議，進一步來闡釋對公共利益這個概念的理解。

　　《北京行政學院學報》(雙月刊)創(chuàng)刊于1999年，是北京行政學院主辦的綜合性社會科學學術(shù)理論刊物。《北京行政學院學報》以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹科學發(fā)展觀，深層次地研究改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中的政治、經(jīng)濟、法律、社會、文化等理論問題和現(xiàn)實問題，突出學術(shù)性和創(chuàng)新思維。

　　一、限制公共利益應當明確兩點基礎(chǔ)要求

　　公共利益是一個非常抽象但是在現(xiàn)代法律規(guī)范中頻頻出現(xiàn)的一個“專有名詞”。學術(shù)界至今為止對于公共利益的研究也算是比較多的，但是至今為止還沒有形成確定性結(jié)論，但是實踐警示我們對公共利益進行界定是迫在眉睫的。筆者認為對公共利益限定研究的最終的目的就是將公共利益這個在當代法律規(guī)范中“出鏡率”非常高的“專業(yè)術(shù)語”限定在必要的范圍內(nèi)，為懸在公民頭上的達摩克利斯之劍拴上一根繩子，所以對于公共利益進行限定時應當注意以下兩點：

　　(一)正確理解公共利益，公共利益是協(xié)商妥協(xié)的產(chǎn)物

　　早期美國的聯(lián)邦黨人將公共利益視為“程序性”的概念，權(quán)力制約的實質(zhì)就是利益的制衡，只有當權(quán)力得以有效制約，作為個體利益之綜合表現(xiàn)的公共利益才不至于被非圣人的公職人員所侵蝕，公共利益具有可操作性和現(xiàn)實性的，公共利益是一種程序性設(shè)計而非共和精神或品性 。但此種認知會導致該理論形成的機制最終會沿著“馬太效應”的路線前進，即窮著更窮，富者更富，，那些弱勢群體或者基本處于分散、難以聚合狀態(tài)的民眾的利益，注定要被這種公共利益的游戲規(guī)則所淘汰。所以，此種公共利益的解讀只能導向虛假的公共利益。還有一部分人對公共利益也有人持悲觀的態(tài)度，認為公共利益都是虛假的，只不過是當權(quán)者的一種借口而已。以上都是對公共利益的錯誤解讀，對于公共利益筆者認同20世紀后半葉德國哲學家哈貝馬斯的觀點，德國哲學家哈貝馬斯為代表的法蘭克福派提出“商議性政治”追求的是溝通，從溝通中達到共識。筆者認為公共利益是一種妥協(xié)，只有溝通得到的妥協(xié)才能順利保證妥協(xié)所為的目的能順利實現(xiàn)，且公共利益是形成公共決策的基礎(chǔ)，必須對公共利益進行正確的解讀才能保證公共政策的可實施性。

　　(二) 在以公共利益為理由限制個人利益時必須保證有明確的受益主體

　　我們所說的公共利益實際是以個人利益為基礎(chǔ)的，公共利益必須是能夠還原個人利益的，所以說擺脫個人利益的公共利益是不存在的。個人利益經(jīng)過法律化演變?yōu)榉�律�?quán)利 。公共利益是個人在犧牲一定的個人利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其最終侵害的是公民個人法律權(quán)利，所以對以公共利益為理由來限定個人利益的時候必須要慎重，必須有明確受益主體，這樣才能衡量受益主體和所侵犯的個人利益哪個利益更大，才能正確進行取舍。并且對于該個人利益的限制要明確告知是在此次事件中進行限制，具有個案性。而且對個人利益的限制必須告知被限制人和受益人，總而言之就是將以公共利益為理由有損個人利益時必須將各方面明確化，才能正確進行衡量。

　　二、對公共利益進行界定的必要性

　　(一)防止政府權(quán)力濫用的必然要求

　　公共利益作為我國法律中“出鏡率”非常頻繁的一個專業(yè)術(shù)語，可以將其理解為一種法律限制，在《論自由》中，密爾認為人的行為分為兩種：涉己行為和涉它行為。其中有傷害別人的行為才是法律檢查和干涉的對象，才可能受到法律的懲罰，總而言之，只有涉他行為才稱得上法律限制，社會干預個人的行動自由唯一之目的就是“自我保護”，只有這樣，法律對社會成員的限制才是合理的。同時也將法律看成一位大家長，一個公序良俗的維護者，每個受其約束的個人所做的使人憤怒、羞恥或驚恐的淫蕩或者放肆的行為，都是公然侮辱公眾的道德信念，都是對公共秩序的破壞。為了維護公共秩序，就出現(xiàn)了公共利益這個限制性的概念，對于公共利益，德國學者雷察得在《公共利益與行政法的公共訴訟》中提出公共利益就是一個相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益，與其相對的概念就是個別利益，公共利益就是對某個時刻某個環(huán)境下對個別利益的限制，這里面還包含了法律道德主義原則，基本思路是：一個人的行為只要違背了一個社群所接受的道德準則，就應該受到法律的禁止或者懲罰。在一個人的行為給社會、公共、不特定他人造成不好影響或者直接消極損失的情況下，就應當對其實行直接的制裁。

　　但是，作為出鏡率非常高的專業(yè)名詞，竟然也是個“三無”產(chǎn)品：無確定概念、無具體法條、無相關(guān)限制。公共利益作為一個高度抽象型概念，卻因為社會秩序維護的需要，成為了政府限制公民權(quán)利最“得體”武器，雖然我們上文也說為了實現(xiàn)公共秩序，為了公序良俗的維護，針對涉他行為，將權(quán)力賦予公機關(guān)對社會生活進行維護，但是隨著社會的發(fā)展，公共利益變得越來越復雜，范圍越來越寬泛，即可能是公共利益又可能同時也是個人經(jīng)濟利益;而且公共利益和商業(yè)利益的交叉越來越多，公共利益的范圍越來越廣泛。種類越來越繁多，使得現(xiàn)在只要是涉及到“公共利益”的地方都成為“老大難”問題，不管是物權(quán)法中關(guān)于公共利益的認定還是在政府信息公開中關(guān)于公共利益的認定等等，都是一個難以解決的問題。美國環(huán)境思想家哈丁在其1968年發(fā)表的《公共地悲劇》中，有這么一段經(jīng)典的話經(jīng)常被引用“理智的牧人將得出結(jié)論：對他們來說，最明智的做法就是為牧群多增加一頭牲畜……這個結(jié)論對每一位牧人都適用。每一位理性的牧人都是公共地的共享著，悲劇就發(fā)生了。每一位牧人都陷入了一個迫使他無節(jié)制的增加牲畜數(shù)量的機制當中—但是牧人所處的環(huán)境是有限的。在一個信奉公共地自由的社會里，每一個人都追逐著自己個人利益的最大化，于是毀滅是所有人奔向的目的地。公共地的你又將毀滅一切”。 如果每個人都以圣人的標準要求自己，那么這個社會根本用不到政府、暴力機關(guān)等等這些強制性機構(gòu)，所以，每個人都不是圣人，政府機關(guān)工作人員也是一樣，期待政府機關(guān)工作人員以圣人的標準自律的期待可能性是非常小的，而且就像孟德斯鳩的至理名言所講“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是亙古不變的”，所以，對可能被濫用的權(quán)力，最好的辦法就是對其進行限制。

　　(二)符合法律保留原則的必然要求

　　同時筆者還認為使用“公共利益”這個概念是違反依法行政原則中的法律保留原則。法律保留原則指的是行政行為只可以在法律有相關(guān)規(guī)定的情況下才能作出，法律沒規(guī)定就不可以作出相關(guān)行政行為。就是說行政主體的具體行政行為只能在立法機關(guān)對該事項作出了具體規(guī)范的情況下，行政主體才可以按照法律的相關(guān)規(guī)范作出相應的行政行為。該原則的目的就是將具有擴張性、直接性、強制性的行政機關(guān)的權(quán)力現(xiàn)在在立法機關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)，控制在代議機關(guān)的監(jiān)控中，也是民意基礎(chǔ)的體現(xiàn)。但是，現(xiàn)在確實立法機關(guān)只是規(guī)定可以根據(jù)公共利益的需要對公民個人利益進行限制，比如《物權(quán)法草案》規(guī)定“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，征收征用單位或者個人的不動產(chǎn)、動產(chǎn)，應當予以補償。”對于“公共利益”到底包括什么是沒有規(guī)定的，所以筆者認為現(xiàn)如今政府機關(guān)以公共利益為“借口”或多或少是違背法律保留原則的。

　　總之，公共利益雖是對個別個人利益的限制，但是公共利益的捍衛(wèi)的是總體公民的權(quán)利，是維護社會秩序的根本保障，但必須對公共利益進行界定，否則必定會導致權(quán)力濫用。現(xiàn)如今對于公共利益的規(guī)定太模糊抽象，以公共利益理由進行的行政行為或多或少涉及違反行政法基本原則之一法律保留原則。所以說，對公共利益進行界定是必要而急迫的。

　　三、對公共利益進行界定的主體

　　(一)現(xiàn)有模式

　　我國憲法第 13 條第 3 款規(guī)定 ：“國家為了公共利益的需要， 可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。” 可以看出我國實際上將界定公共利益的任務(wù)委托給了立法機關(guān)。但是由于立法水平有限、政府掌握大量個人信息等現(xiàn)狀導致了我國現(xiàn)在對公共利益的界定主體主要是政府。

　　我國現(xiàn)在關(guān)于公共利益界定主體的三種觀點：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)。筆者對其的理解為：

　　第一種模式立法機關(guān)界定模式。由權(quán)力機關(guān)——最高人民代表大會以成文法的形式來對公共利益進行界定，對于何為公共利益由公眾來決定，就是將何為公共利益上升為法律，給予其法律效力，使得行政機關(guān)、司法機關(guān)喪失自由裁量權(quán)，只能根據(jù)立法機關(guān)規(guī)定的內(nèi)容對公共利益進行界定，此種模式優(yōu)點在于限制了司法機關(guān)和行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，把權(quán)利濫用發(fā)生的幾率降到最低，而且是由最高人民代表大會進行界定，一般情況下能匯集全國各方面最頂級的力量，不論是學者還是實踐工作者，都能在一定程度上避免不同地區(qū)不同標準的現(xiàn)象。但是立法機關(guān)制定模式的缺點在于太過于死板，社會公共生活的復雜性和快速更新性是立法文件所不能顧及的，甚至可以說所有的法律文件在出臺那一刻就具有了滯后性，很容易就犯教條主義的錯誤。這樣，根本不能解決維護公共秩序，保護公共利益的目的。所以，這種模式可取性不大。

　　第二種模式：司法機關(guān)界定模式。將公共利益界定的權(quán)力賦予司法機關(guān)，其實也就是將公共利益界定的權(quán)利交于法官。優(yōu)點在于相較于行政機關(guān)，法官更具有專業(yè)性，法官是通過多年專業(yè)學習，通過國家的資格考試，并且具有一定的實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員，他們對于問題的思考相較于行政機關(guān)的執(zhí)法人員，更具有一定的客觀性，且專業(yè)性強。但是，法官必經(jīng)也是人，他還是有可能受利益之驅(qū)動，而且不同地區(qū)法官的專業(yè)水平相差是非常大的，再加上每個法官都有自己的道德等判斷標準，并且隨著經(jīng)驗的積累，標準隨時可能發(fā)生翻天覆地的改變，所以將公共利益界定的權(quán)力交與司法機關(guān)也是具有一定風險性的，而且司法機關(guān)的介入一般都是事后救濟，只能是補救措施，在政府信息公開中，個人隱私的特性導致了它的補救是幾乎不可能的，只能算是補償措施。所以，與其事后后悔，為什么不從事前著手，盡可能的避免“悲劇”的發(fā)生。所以，此種模式也有欠缺。

　　第三種模式：行政機關(guān)界定模式。此種模式是現(xiàn)在比較通行的模式，將界定權(quán)交給政府，由政府審查是否涉及公共利益，現(xiàn)在我國大部分地區(qū)采用的就是這種模式，因為社會糾紛是繁重的，再加上我國立法水平不足以對公共利益進行規(guī)定，我國司法機關(guān)任務(wù)量也是驚人的，根本不可能再承擔界定公共利益這么繁瑣的任務(wù)，所以就導致了我國現(xiàn)在幾乎都是政府機關(guān)進行界定，而且在行政訴訟中，大部分對公共利益的認定司法機關(guān)都是聽從政府工作部門的，一是由于雖說司法機關(guān)獨立存在獨立判案，但是實踐中或多或少會受政府相關(guān)部門的影響;而是司法機關(guān)本身工作量大，且沒有相關(guān)保障，導致根本無法啊查清是否屬于公共利益，只能聽從政府機關(guān)認定，導致一些行政訴訟進行的毫無意義，浪費我國本來就緊張的司法資源。但是，自古以來都在強調(diào)任何人都不可以做自己案件的裁判者，衡量政府信息公開是否合理的標準也由政府制定，這樣做只能加大權(quán)力濫用的隱患，違背立法目的。

　　(二)筆者建議維持政府主導現(xiàn)狀、促進界定主體多元化

　　以上三種模式都是不可取的，以上三種模式有一個共通的問題那就是將立法、司法、行政三機關(guān)放在了完全分離、獨立的一個位置上，雖然三機關(guān)是相互獨立的，但是三機關(guān)也是相互促進相互監(jiān)督的，他們各自在社會運轉(zhuǎn)中起獨立的作用，但是又是分不開的，所以我們必須將這三者放在一起。筆者認為，我國現(xiàn)狀導致了不能把公共利益界定這個職能從行政機關(guān)分離出去，因為除了行政機關(guān)誰也沒有這個人力物力對公共利益進行界定，且行政機關(guān)掌握著大量的信息，隨著互聯(lián)網(wǎng)+時代的到來，如果把每一則信息稱為點，那只有政府有這個能力將點成線，把線連面，更全面的判斷個人信息是否涉及公共利益，隨著政府信息公開的繼續(xù)實施，關(guān)于公共利益的糾紛只會增加不會減少，所以只有政府有這個天時地利人和，立法機關(guān)和司法機關(guān)不具現(xiàn)如今還不具有這個能力，所以，首先要維持政府主導的現(xiàn)狀;其次就是加強層次性專門性立法，加強司法機關(guān)主動性，換句話說就是增加界定主體的多元性，立法部門雖還不能制定具體的詳細的關(guān)于公共利益的法律規(guī)定，但是立法是多元化的，可以各個層級立法共同促進公共利益的界定，可以先出臺一些專門性的地方性法規(guī)，既可以對同級政府起到限制作用也可以為其他地區(qū)的相關(guān)規(guī)范的出臺起參考作用，同時也為全國人大出臺專門性法律積累經(jīng)驗。最后就是加強司法機關(guān)的主動性，雖然司法機關(guān)的介入多為事后介入，且法庭的特性導致了司法機關(guān)出于比較被動的狀態(tài)，但是必須加強司法機關(guān)的主動性，在涉及公共利益界定行政主體和行政相對人有爭議的時候，一定要主動調(diào)查，如果不能自己調(diào)查可以申請被訴行政機關(guān)上級幫忙調(diào)查，可以從外部和上級雙管齊下，對該行政機關(guān)進行監(jiān)督。同時由上級政府對下級政府進行核查具有一定的威懾性。所以，總而言之，對于公共利益界定的主體必須維持政府主導現(xiàn)狀、促進界定主體多元化，加強層次性專門性立法，加強司法機關(guān)主動性。

　　總的來說，公共利益界定是迫在眉睫的，但是由于公共利益的廣泛性、不確定性和復雜性導致了對其界定的困難性。但是如果不對公共利益進行界定那么肯定會導致政府濫用權(quán)利，并且使用“公共利益”這個概念也是違反依法行政原則中的法律保留原則的。筆者認為，想要對公共利益進行界定必須首先明確公共利益是協(xié)商妥協(xié)的產(chǎn)物，以及以公共利益為理由侵犯公民個人權(quán)益時必須有明確的受益主體，否則會大大增加政府手中的自由裁量權(quán)，使民眾的監(jiān)督無從下手。且在公共利益的界定主體方面筆者主張應維持現(xiàn)在政府主導現(xiàn)狀、促進界定主體多元化，加強層次性專門性立法，加強司法機關(guān)主動性。

　　注釋：

　　房紹坤.論征收中公共利益界定的程序機制.法學家.2010(6).

　　曾祥華.必要、困難與前提：也談公共利益的界定.江南大學學報.2009(2).

　　于立深.公共問題的技術(shù)解與契約解.讀者.2013(4).