職稱論文完善我國海島及周邊海域環(huán)境保護(hù)立法的思考

　　摘要：對我國而言，將海島及周邊海域作為相互聯(lián)系的整體，開展環(huán)境保護(hù)立法非常重要。近年來國際國內(nèi)環(huán)境保護(hù)立法中新增加了一些原則和理論，但我國現(xiàn)行海島及海洋環(huán)境保護(hù)立法中對這些原則和理論的借鑒和體現(xiàn)尚顯不足。我國需要積極參與國際海洋環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，需要從國際的視角，借鑒國際海洋環(huán)境制度的先進(jìn)成果，緊密結(jié)合我國海島海域生態(tài)環(huán)境實(shí)際，進(jìn)一步健全和完善我國的海域環(huán)境保護(hù)立法。

　　關(guān)鍵詞： 海島及周邊海域,環(huán)境保護(hù),可持續(xù)發(fā)展,職稱論文

　　根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，島嶼或島是指四面環(huán)水并在漲潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。我國擁有6536個面積大于500m2的海島，海島總面積約80km2。海島四周被海水包圍，成因、形態(tài)和價值各不相同，但都與其周邊相關(guān)海域一起形成了特殊的生態(tài)環(huán)境體系。20世紀(jì)80年代以來，我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，由于偏重海島海域的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，而忽視了對海島海域環(huán)境的保護(hù)，造成目前海島海域環(huán)境污染較為嚴(yán)重的局面。

　　我國作為海洋大國，近40年來，與海洋相關(guān)的法制建設(shè)已得到重視，在海洋法公約等國際法基礎(chǔ)上，我國關(guān)于海洋的綜合立法和單獨(dú)立法陸續(xù)出臺。一些海洋、海島和海域環(huán)境保護(hù)立法的研究也在不斷地深入，研究成果逐步為各級立法機(jī)關(guān)所采納，海域環(huán)境保護(hù)立法處在逐步完善的過程中。

　　盡管如此，由于各種原因，與主要海洋國家相比，我國海域環(huán)境保護(hù)立法，尤其是在海島海域環(huán)境保護(hù)立法上仍相對落后。值得注意的是，20世紀(jì)中葉以來，國際環(huán)境保護(hù)立法中出現(xiàn)了一些適應(yīng)海洋發(fā)展需要的新原則和新理論，例如風(fēng)險預(yù)防原則，可持續(xù)發(fā)展原則、海洋綜合管理理論、環(huán)境影響評價機(jī)制以及生態(tài)修復(fù)原則等。但我國現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)立法中對上述原則和理論的借鑒和體現(xiàn)還顯不足。我國需要將海島及其周邊海域作為整體，綜合考慮其資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等問題，建立立足國情并與世界接軌的環(huán)境保護(hù)法律框架。

　　一、我國海島及周邊海域的環(huán)境問題

　　由于海島生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱、穩(wěn)定性差、易遭到損害且被認(rèn)知度不足，一旦受到人為的破壞，就難以或根本不能得到恢復(fù)。目前我國海島及其周邊海域存在的主要環(huán)境問題有：第一，資源開發(fā)無序。很多無居民海島上存在掠奪式的開采現(xiàn)象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和貝殼堤、砍伐樹木和捕捉島鳥等，都嚴(yán)重干擾和破壞海島資源。第二，海島海域生態(tài)失衡嚴(yán)重。由于非法開發(fā)及陸源污染物的影響，在華東、華南的海島周圍海域赤潮頻發(fā)，不顧及海島的環(huán)境容量，超負(fù)荷接待游客，加劇了海島及周邊海域污染、干擾海島生物的繁衍棲息和生存、造成了海島及周邊海域生物資源和生態(tài)系統(tǒng)失衡。第三，監(jiān)管不力。海島具有四面環(huán)水的自然特點(diǎn)，這也就決定其與大陸之間交通不便，經(jīng)濟(jì)交流不暢，國家對海島進(jìn)行法制監(jiān)管存在困難。我國相當(dāng)一部分海島仍存在著炸島、炸礁，修建實(shí)體連島壩和海島大面積圍墾等嚴(yán)重改變海島自然屬性的行為。

　　二、我國的相關(guān)立法及存在的問題

　　在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和海島資源全面開發(fā)中，我國政府非常重視海洋和海島開發(fā)中的可持續(xù)發(fā)展問題，逐漸加強(qiáng)了海洋、海島相關(guān)立法。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《21世紀(jì)議程》，中國政府作出了履行《21世紀(jì)議程》等文件的莊嚴(yán)承諾，于1994制定頒布了《中國21世紀(jì)議程》，提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、對策及行動方案。我國第一部關(guān)于海島保護(hù)與管理的綜合性法律《中華人民共和國海島保護(hù)法》(以下簡稱海島保護(hù)法)于2010年3月1日開始施行，這填補(bǔ)了我國海島保護(hù)法律體系的立法空白，與《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱環(huán)境保護(hù)法)、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱海洋環(huán)境保護(hù)法)一道初步建立起海島及海洋環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)體系，并在規(guī)范海洋環(huán)境保護(hù)行為中起到一定作用。但是，我國海島及海域環(huán)境保護(hù)發(fā)展過程中還有很多方面尚未成熟，表現(xiàn)在立法上就會出現(xiàn)一些立法空白，例如，嚴(yán)重改變海島自然屬性的行為，海島及周邊海域自然礦產(chǎn)資源的勘探，魚類資源開發(fā)及合理捕撈，旅游資源的開發(fā)等影響海島海域環(huán)境的問題都亟需法規(guī)制度建設(shè)。

　　三、思考與探究

　　在海島和海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國現(xiàn)行的法律體系已明顯不能滿足海島海域環(huán)境保護(hù)對立法的需求。在國際層面，一些理念和原則被逐漸引入國際海洋環(huán)境保護(hù)立法中。因此，應(yīng)該放眼世界，針對我國海島海域環(huán)境的現(xiàn)狀，在我國現(xiàn)行相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，借鑒先進(jìn)的立法原則和技術(shù)來改良整個海島及海洋保護(hù)立法體系，以達(dá)到國內(nèi)海島海域環(huán)境立法與國際相關(guān)先進(jìn)立法的無縫對接。

　　第一，在我國海島海域環(huán)境保護(hù)立法中規(guī)定風(fēng)險預(yù)防原則，以彌補(bǔ)法律法規(guī)制定的滯后性。風(fēng)險預(yù)防原則最早產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的德國，并逐漸發(fā)展到區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，在1984年的第二屆國際北海保護(hù)會議中獲得共識并被采納，會后發(fā)表的《倫敦宣言》中，第一次系統(tǒng)地論述了風(fēng)險預(yù)防原則。1992年《里約宣言》中的第十五項(xiàng)原則對風(fēng)險預(yù)防作了最為權(quán)威的表達(dá) 。1990年以后生效的所有關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的國際性法律文件幾乎都就風(fēng)險預(yù)防原則進(jìn)行了規(guī)定，例如《波羅的海海域環(huán)境保護(hù)協(xié)定》及《聯(lián)合國跨界與高度洄游魚類種群公約》等。隨著風(fēng)險預(yù)防原則在國際及各國立法中逐步被借鑒和采納，其適用范圍也從海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到環(huán)境法的其他領(lǐng)域，并日漸成為國際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。風(fēng)險預(yù)防原則是近二十幾年來國際環(huán)境立法中最具創(chuàng)新性，最具影響力，且最重要的新興概念和原則，現(xiàn)今許多國家在國內(nèi)海洋環(huán)境立法中都引入風(fēng)險預(yù)防原則，例如《比利時海洋保護(hù)法》、《加拿大海洋法》、《英國防止石油污染法》及《澳大利亞環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法》等。然而，在我國現(xiàn)行環(huán)境法、海洋環(huán)境保護(hù)法和海島保護(hù)法中都還沒有規(guī)定風(fēng)險預(yù)防原則，但在2002年10月通過的《環(huán)境影響評價法》中風(fēng)險預(yù)防原則已有體現(xiàn)，該法規(guī)定建立環(huán)境預(yù)測和評估機(jī)制，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。國內(nèi)法學(xué)界，尤其是在環(huán)境法學(xué)研究領(lǐng)域，對風(fēng)險預(yù)防原則不乏探討，經(jīng)過多年研究，學(xué)者們對風(fēng)險預(yù)防原則的基本內(nèi)容、基本構(gòu)成和內(nèi)在邏輯性已經(jīng)有了十分清晰的闡述和分析。也有學(xué)者提出，未來我國有必要在對海洋環(huán)境保護(hù)法修訂時引入風(fēng)險預(yù)防原則。但我國傳統(tǒng)“治理已造成損害的環(huán)境污染”的環(huán)境價值理念與該原則有所沖突，因此，我國有必要制定出“以法為準(zhǔn)，預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理”的基本政策以應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新的環(huán)境問題。

　　第二，探討將海洋綜合管理理論應(yīng)用于海島海域環(huán)境保護(hù)立法之中，健全和完善我國的海域環(huán)境保護(hù)立法。海洋綜合管理是政府對特定海域涉海事務(wù)進(jìn)行管理的高層次形態(tài)，20世紀(jì)30年代起源于美國�！堵�(lián)合國海洋法公約》序言中指出，各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個整體來加以考慮。有學(xué)者對其可行性提出了質(zhì)疑，因?yàn)楹Ｑ箅y以用一種單一的海洋綜合管理系統(tǒng)來管理。我國學(xué)者最早于1997年闡述了海洋綜合管理的概念、客觀基礎(chǔ)及其與行業(yè)管理的關(guān)系。海洋綜合管理的“綜合”是把海洋區(qū)域作為一個資源和使用者的完善系統(tǒng)來管理，是國家通過各級政府對海洋的空間資源環(huán)境和權(quán)益等進(jìn)行的全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理活動，以在整個國家或地區(qū)建立起海洋綜合管理的立法框架。此外，對海洋綜合管理模式的選擇應(yīng)適合各個國家自身的特點(diǎn)，例如，中國由于歷史的原因，在海島管理中存在一些職責(zé)交叉、條塊分割以及權(quán)力和義務(wù)混亂的局面，因而我國有必要調(diào)整國家海洋管理模式，建立并實(shí)行以綜合管理為主，分級分部門管理相結(jié)合的管理體制。

　　第三，要充分考慮海島及海域環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，針對我國海島海域環(huán)境劣化的現(xiàn)實(shí)，開展海島海域環(huán)境修復(fù)的立法。我國海島保護(hù)法已提及對遭受建設(shè)工程項(xiàng)目破壞的海島進(jìn)行修復(fù)，但是在海島保護(hù)法和海洋環(huán)境保護(hù)法中沒有涉及海島及海洋環(huán)境生態(tài)修復(fù)的規(guī)定。我國政府和相關(guān)部門在制定相應(yīng)政策提出加強(qiáng)海島生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度的同時，應(yīng)盡早將生態(tài)修復(fù)作為保護(hù)海島及海洋環(huán)境的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行立法，使得我國海島海域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展有法律的保障。當(dāng)然，在海島海域生態(tài)修復(fù)的立法過程中，必然面臨著問題和挑戰(zhàn)，一方面選擇何種方式對海島及其周邊海域進(jìn)行修復(fù)需要跨學(xué)科深入研究;另一方面，要保障相關(guān)法律有效施行，制定法律法規(guī)的目的還是在于并付諸實(shí)施。未來的法律要在加大整治和修復(fù)力度，推進(jìn)景觀保護(hù)，嚴(yán)格控制污染物排放，加大海島監(jiān)管力度，打擊非法活動，促進(jìn)海島生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，配合行政法律規(guī)定，明確相應(yīng)機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，切實(shí)推進(jìn)海島及其海域生態(tài)修復(fù)。

　　世界離不開中國，海島海域環(huán)境保護(hù)是國際責(zé)任，割裂中國與世界的海洋環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的關(guān)系無疑是非理性選擇。因此，我國在研究制定海島海域環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時，應(yīng)充分考慮國際公約的各項(xiàng)原則，也要借鑒美國、英國、澳大利亞、加拿大、日本、韓國等國家海島及海洋立法的成功先例，以國際的視角，從立法到執(zhí)法盡可能多的和國際環(huán)境法形成協(xié)調(diào)一致。

　　四、結(jié)語

　　海島及其周邊海域是我國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要立足點(diǎn)，其特殊的環(huán)境現(xiàn)狀決定著對這一區(qū)域環(huán)境保護(hù)進(jìn)行立法非常必要。在聯(lián)合國海洋法公約和相關(guān)國際海洋法的指引下，借鑒其他國家成熟的相關(guān)立法，制定符合中國國情的海島海域環(huán)境保護(hù)法，既有利于國家環(huán)境保護(hù)法和海洋綜合法框架內(nèi)法律的延伸和完善，又將從根本上為海島海域環(huán)境保護(hù)提供法律支撐，從而實(shí)現(xiàn)這一區(qū)域的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。