淺析行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制

　　行政事業(yè)單位作為社會(huì)服務(wù)的提供者和監(jiān)督者，代表著我們黨和政府履行管理及國(guó)家負(fù)責(zé)的社會(huì)事業(yè)的服務(wù)職能，而內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容，加強(qiáng)其自身的內(nèi)部控制可以提高單位的管理水平，改進(jìn)、規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，同時(shí)對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義，本文基于內(nèi)部控制的意義和存在的問(wèn)題為切入點(diǎn)，從而對(duì)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行探討。

　　《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》(雙月刊)創(chuàng)刊于2000年，單月10日出版，上海行政學(xué)院主辦。作為高研究水準(zhǔn)和高學(xué)術(shù)品位的學(xué)術(shù)刊物，本刊物嚴(yán)格遵守學(xué)術(shù)規(guī)范，嚴(yán)格把好刊物的學(xué)術(shù)質(zhì)量關(guān)。通過(guò)完善約稿與審稿制度，狠抓學(xué)術(shù)質(zhì)量與編輯質(zhì)量，以優(yōu)質(zhì)的學(xué)術(shù)水平獲得學(xué)術(shù)界的認(rèn)可。

　　一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的作用

　　(一)保證國(guó)家的方針、政策和法規(guī)在企業(yè)內(nèi)部的貫徹實(shí)施

　　健全完善的內(nèi)部控制，可以對(duì)單位內(nèi)部的各部門(mén)、各流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，對(duì)所發(fā)生的各類問(wèn)題，都能及時(shí)反映，及時(shí)糾正，從而有利于保證國(guó)家方針政策和法規(guī)得到有效的執(zhí)行。

　　(二)保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性

　　健全的內(nèi)部控制，可以保證會(huì)計(jì)信息的采集、歸類、記錄和匯總過(guò)程，從而真實(shí)的反映單位的各環(huán)節(jié)實(shí)際情況，并能加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正內(nèi)部控制中的漏洞，會(huì)計(jì)中的各種錯(cuò)弊，做到有章可循，違章必究，違規(guī)必罰，以罰促糾，從而保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

　　(三)提升行政效率，降低行政成本

　　我國(guó)大部分行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家撥款，在目前外部監(jiān)督以及控制作用不夠的情況下，關(guān)鍵還需要行政事業(yè)單位自身加強(qiáng)內(nèi)部控制，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)制定完善的制度標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)的監(jiān)督和制約財(cái)產(chǎn)物資的采購(gòu)、計(jì)量、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)，從而確保財(cái)產(chǎn)物資的安全完整，并能有效的糾正各種損失浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，從而降低成本、效率提升。

　　二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則

　　不同行政事業(yè)單位客觀上存在各方面的差異性，這意味著在內(nèi)部控制方面并沒(méi)有一個(gè)可以套用的統(tǒng)一模式，但是這并不意味著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制沒(méi)有規(guī)律可循。從目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般原則來(lái)看，主要包括以下幾個(gè)方面：一是全面控制原則，即內(nèi)部控制要做到面面俱到和全員參與;二是動(dòng)態(tài)適應(yīng)原則，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要根據(jù)外部環(huán)境和發(fā)展階段等方面的變化來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善;三是權(quán)力制衡原則，是指內(nèi)部控制要在權(quán)力設(shè)置、職責(zé)分工、流程開(kāi)展等方面進(jìn)行權(quán)責(zé)的合理分配，形成一個(gè)良好的制衡機(jī)制，相互制約、相互監(jiān)督。

　　三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

　　自行政事業(yè)單位內(nèi)部控制被提出后，行政事業(yè)單位就開(kāi)始著手內(nèi)部控制體系建設(shè)，真正領(lǐng)悟文件精神，高效執(zhí)行內(nèi)部控制程序，讓內(nèi)部控制發(fā)揮應(yīng)有的效果還是很少，接下來(lái)探討一下內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中存在著諸多不足：

　　(一)內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

　　目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境不是很完善，企業(yè)紀(jì)律、內(nèi)控文化、權(quán)責(zé)分配、人力資源等方面存在較多問(wèn)題，使得內(nèi)部控制工作的開(kāi)展受到了負(fù)面影響。

　　(二)對(duì)內(nèi)部控制重視不足

　　目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開(kāi)展沒(méi)有得到足夠的重視，單位的經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)于內(nèi)部控制的重要作用以及迫切性沒(méi)有一個(gè)充分的認(rèn)知，觀念層面的認(rèn)識(shí)不足使得內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位被明顯邊緣化，對(duì)于制度落實(shí)執(zhí)行沒(méi)有正確引導(dǎo)，最終導(dǎo)致其流于形式。后果就是對(duì)于這一工作開(kāi)展的支持嚴(yán)重不足，組織、人力、物力等方面都無(wú)法根據(jù)內(nèi)部控制的需要來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)以及配置，結(jié)果導(dǎo)致內(nèi)部控制的開(kāi)展受到各種阻礙，財(cái)務(wù)人員在制度執(zhí)行過(guò)程中工作不被理解，執(zhí)行困難大，最終內(nèi)部控制執(zhí)行的積極性降低使得其效果受到很大的負(fù)面影響。

　　(三)內(nèi)部控制制度不健全

　　1.相當(dāng)多的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度都流于形式。不相容崗位是指那些如果由一人擔(dān)任，既可能發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊行為，又可能掩蓋其錯(cuò)誤行為的崗位，行政事業(yè)單位不相容崗位相互分離的核心是“內(nèi)部牽制”，它要求每項(xiàng)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門(mén)或人員來(lái)處理，相互之間既相互協(xié)作又相互制約。但在實(shí)際工作中，一人兼多崗的情形非常普遍。

　　2.內(nèi)部授權(quán)審批制度缺乏執(zhí)行力度。行政事業(yè)單位的內(nèi)部授權(quán)控制要求各崗位、人員辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)利范圍、審批流程及相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策制度和聯(lián)簽制度。通過(guò)調(diào)研不難發(fā)現(xiàn)，部分行政事業(yè)單位仍是由“一把手”說(shuō)了算，無(wú)法按照審批權(quán)限運(yùn)行業(yè)務(wù)流程，所謂的“集體決策”、“聯(lián)簽”也是流于形式。

　　(四)信息溝通渠道不暢，信息不對(duì)稱

　　我國(guó)行政事業(yè)單位在信息溝通方面突出的特點(diǎn)是信息溝通不健全。其主要包括：一是信息不公開(kāi)透明，盡管我國(guó)中央部門(mén)和地方政府“三公”經(jīng)費(fèi)已經(jīng)全部信息公開(kāi)，但標(biāo)準(zhǔn)不一的賬單讓社會(huì)公眾看不懂?dāng)?shù)字的背后的意義，多數(shù)公開(kāi)只是流于形式;二是信息溝通的渠道不暢通，信息溝通主要包括上下級(jí)之間的溝通和各部門(mén)之間的溝通。一方面，我國(guó)行政事業(yè)單位上下級(jí)溝通渠道并不通暢，下級(jí)一般很難向上級(jí)反饋意見(jiàn)，上級(jí)難以全面掌握情況，并將指導(dǎo)意見(jiàn)傳達(dá)下級(jí)各部門(mén);另一方面，單位內(nèi)各部門(mén)之間的信息溝通渠道也不暢通，各部門(mén)缺乏信息溝通制度來(lái)保障有效的溝通。

　　(五)人員配備不足，專業(yè)人才匱乏

　　內(nèi)部控制的主要工作是對(duì)所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，最終推進(jìn)制度的建立和執(zhí)行。因此，內(nèi)控人員需要具備專業(yè)化的職業(yè)素質(zhì)。而現(xiàn)階段，大多行政事業(yè)單位的內(nèi)控人員職位主要由財(cái)務(wù)人員兼任，財(cái)務(wù)部門(mén)的內(nèi)控工作主要停留在一般經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和財(cái)務(wù)收支上。內(nèi)控工作涉及的部門(mén)眾多，專業(yè)性較強(qiáng)，目前的內(nèi)控人員配備已不能滿足內(nèi)控工作的需要。

　　四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

　　(一)強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，建立良好的內(nèi)控環(huán)境

　　良好的內(nèi)部環(huán)境是完成內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，對(duì)完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制起著推動(dòng)性的作用。首先，單位負(fù)責(zé)人要對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，重視內(nèi)部控制制度的健全和人才的培養(yǎng)，營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制氛圍。其次，強(qiáng)化行政事業(yè)單位全員的內(nèi)控意識(shí)，包括單位負(fù)責(zé)人、內(nèi)控管理人員及其他人員的內(nèi)控意識(shí)，加大宣傳指導(dǎo)內(nèi)部控制的建設(shè)，內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而非某一部門(mén)單獨(dú)完成的工作。這就需要單位職工全員參與，明確崗位職責(zé)、分工，堅(jiān)持不相容職務(wù)相分離，培養(yǎng)良好的內(nèi)控環(huán)境。最后，加強(qiáng)人員的培養(yǎng)，把好人員任用關(guān)，確保內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位配備的人員具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力，不斷加強(qiáng)職工業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升職工素質(zhì)，實(shí)行財(cái)會(huì)部門(mén)關(guān)鍵崗位定期輪崗制度等，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化。

　　(二)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制

　　風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)控制中的重要環(huán)節(jié)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是設(shè)立內(nèi)部控制的目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)是在內(nèi)控目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)之前應(yīng)先設(shè)定內(nèi)控目標(biāo);二是及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，當(dāng)前行政事業(yè)單位面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越多，當(dāng)本單位業(yè)務(wù)發(fā)生變化時(shí)，如果沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行評(píng)估，會(huì)使單位業(yè)務(wù)活動(dòng)存在潛在風(fēng)險(xiǎn);三是在開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后應(yīng)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，內(nèi)控管理人員應(yīng)提交報(bào)告給單位負(fù)責(zé)人，提醒單位負(fù)責(zé)人當(dāng)前內(nèi)控工作的風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

　　在進(jìn)行業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算業(yè)務(wù)控制與管理、收支管理情況、政府采購(gòu)管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況、合同管理情況等。通過(guò)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制要素的識(shí)別、歸類和分析，找出關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行分析排隊(duì)，建立內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，有效地防范和規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。

　　(三)完善內(nèi)部控制制度

　　行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制工作開(kāi)展的需要，制定更加完善的內(nèi)部控制制度，重點(diǎn)解決好內(nèi)部控制方面的問(wèn)題，同時(shí)還要盡量做到全面，如在資產(chǎn)安全、信息溝通、審批權(quán)限等方面都要有相應(yīng)的制度，從而提升內(nèi)部控制工作的規(guī)范性。內(nèi)部控制制度完善設(shè)計(jì)，一方面是要注意對(duì)于其他行政事業(yè)單位制度的借鑒，結(jié)合自身的實(shí)際情況，將那些成功的制度做到為我所用;另外一方面則需要在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，充分注意員工的參與，征求廣大員工的意見(jiàn)以及建議，從而提升制度的科學(xué)性以及權(quán)威性。

　　(四)打通信息溝通壁壘，強(qiáng)化信息溝通

　　強(qiáng)化信息溝通方面，可以采取以下措施：一是采取多渠道的信息溝通方式，縱向溝通方面可以通過(guò)建立內(nèi)部報(bào)告體系實(shí)現(xiàn)上下級(jí)信息溝通，橫向溝通方面可以建立相關(guān)制度保障各部門(mén)之間信息高效溝通;二是完善信息反饋機(jī)制，社會(huì)公眾與行政事業(yè)單位之間應(yīng)建立相應(yīng)反饋機(jī)制，公民可以對(duì)行政事業(yè)單位公開(kāi)的信息產(chǎn)生提出質(zhì)疑，行政事業(yè)單位也應(yīng)及時(shí)回應(yīng)疑問(wèn)，消除兩者之間的信息不對(duì)稱。

　　(五)加強(qiáng)人才培養(yǎng)，內(nèi)控人員隊(duì)伍建設(shè)

　　行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)內(nèi)控部門(mén)進(jìn)行調(diào)整，配置內(nèi)部控制專職人員，建立行之有效的培訓(xùn)和考核制度，在內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)上下功夫，提高內(nèi)審人員的崗位責(zé)任，提高內(nèi)控工作的業(yè)務(wù)操作水平，規(guī)范內(nèi)控工作業(yè)務(wù)操作的流程，全面提升內(nèi)控人員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)建設(shè)。