基層政府社會管理存在的問題、創(chuàng)新的方向和路徑

　　基層政府的社會管理職能往往被經濟管理職能沖淡或擠壓，基層政府管控的施政理念和強制性的管理模式不能適應現代社會管理的要求，社會管理方面的職責劃分不清以及評價體系的不完善，使基層政府缺乏履行社會管理職責的內在動力�；鶎诱�府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑，應由經濟建設為主轉變到公共服務為主，要重塑重在民生的施政理念，社會管理的手段應從單方強制轉變?yōu)樯鐣�協(xié)商。

　　《公共行政評論》(雙月刊)創(chuàng)刊于2008年，由廣東省出版集團有限公司、廣東省行政體制改革研究中心主辦，教育部人文社會科學重點研究基地-中山大學行政管理研究中心、廣東省行政管理學會協(xié)辦的公共行政類專業(yè)學術期刊。2009年榮獲廣東省優(yōu)秀期刊。

　　一、問題的提出

　　黨的十八大報告指出“社會建設要在改善民生與創(chuàng)新社會管理的進程中實現。”創(chuàng)新社會管理是關系著社會建設實現的重大問題�；鶎由鐣�是全社會的基礎，基層是社會管理的關口，基層社會管理的好壞，決定著整個社會管理的好壞�；鶎由鐣�管理的創(chuàng)新，關系著整個社會建設的實現。在基層社會管理中，基層政府是十分重要的主體，是基層社會問題最直接的面對者和應對者。面對和應對各種基層社會問題，也就成為了基層政府社會管理的主要內容�；鶎诱�府在社會管理中存在哪些問題，基層政府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑在哪里?本文擬透過基層政府社會管理中存在的問題，進而對基層政府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑進行分析。

　　二、基層政府社會管理存在的問題

　　(一)基層政府的社會管理職能往往被經濟管理職能沖淡或擠壓，沒有被提到應有的高度

　　一般來說，政府的職能包括政治統(tǒng)治職能、經濟管理職能、社會管理職能。在計劃經濟時代，政治統(tǒng)治職能、經濟管理職能是最突出的政府職能，基層政府主也是在這兩項職能中發(fā)揮其作用，社會管理職能往往被忽略或被融入這兩項職能當中。改期開放以來，基層政府的政治統(tǒng)治職能慢慢淡化，但隨之而來的是“以經濟建設為中心”，經濟管理的職能成為了基層政府的主要職能，“經濟建設型政府”成為了多數基層政府的基本定位。基層政府更多關注的是國內生產總值、財政稅收、招商引資、征地拆遷等。在統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，推進社會事業(yè)進步，保障和改善民生，提高人民生活質量等方面，基層政府明顯熱情不高�；鶎诱�府的主要精力還沒有用到社會事業(yè)發(fā)展和社會公共服務方面。為順應社會發(fā)展的需求，在客觀上，基層政府社會管理的職能已被提到與經濟管理職能相同，甚至更為重要的位置。目前基層政府社會管理的職能仍時時被經濟管理職能沖淡或擠壓，不得不說是基層社會管理中存在的最大問題。

　　(二)基層政府的施政理念不能有效回應社會需求和公民的訴求

　　基層政府施政理念中管控理念根深蒂固。在管控優(yōu)先的施政理念下，基層政府不斷強化自我的作用，把提供公共服務，回應社會需求，回應公民訴求等，當作社會管理的手段。在社會管理中，基層政府更傾向于將秩序穩(wěn)定放在第一位考慮，將秩序穩(wěn)定作為終極管理目標，其他都是手段，提供公共服務、回應社會需求、回應公民訴求都是手段之一。其表現就是，提供公共服務不是出于公眾利益考慮，不是出于實現公眾社會權利的要求，而是通過服務、回應以安撫公眾，進而達到政府界定的秩序穩(wěn)定。這種管控型的施政理念，不能有效回應日益強烈的社會需求和公民訴求，而有效回應這種日益強烈的社會需求和公民訴求，恰恰就是政府發(fā)揮社會管理職能的主要內容。重管控輕服務，重秩序輕回應，已經與現代政府主要提供公共服務的施政理念格格不入了，更無法解決基層社會管理中存在的深層次的問題。

　　(三)基層政府的行為受制于傳統(tǒng)行政模式的制約

　　傳統(tǒng)的行政管理，主是要依靠自上而下的管制模式，采用行政干預和經濟處罰等手段，依靠強制力完成行政管理的目標。這種傳統(tǒng)的行政管理模式，是建立在政府擁有絕對權威的基礎之上的，它突出政府的權威與管理對象的從屬性，依靠的是行政權力的強制性。同時它又是具有對抗性的，不服從的管理對象，是要受到法律制裁的�？傊�，這種模式突出了政府的權威，重在強制性的服從，它使基層政府習慣于運用行政強制和經濟處罰等手段管理社會公共事務。它忽視了社會公眾對公共事務的參與，以及社會公眾的需要，忽視了社會公眾對政府管理行為的監(jiān)督。隨著法治的推進，公民法律意識的增強，基層政府強制性實行社會管理的行為，越來越遭到社會公眾的抵觸，基層社會管理中的對抗性越來越強。這種強制性的管理模式，與現階段社會的發(fā)展已經很不相適應，在實際操作中只能解決一些應急性的社會事務，無法從源頭上根本解決社會管理中深層次的突出問題。

　　(四)基層政府在社會管理體制上職責不清的問題依然嚴重

　　一是中央與基層社會管理的職責還沒有形成明確的分工，基層政府應在多大的范圍內做哪些社會管理的工作往往不是很清析。二是目前基層政府沒有公共資源支出的職能和職責，但化解矛盾，協(xié)調關系，維護穩(wěn)定等責任大但績效不明顯的職責越來越多，造成基層政府責任大而權力小、權利少，履行社會管理的職責是迫不得已。于是基層政府多把“保平安”作為社會管理的唯一目標，真正全面履行社會管理職責的意愿不足。三是政事不分。一些本應作為營利性的市場主體存在的經營性機構，仍存在于事業(yè)單位之中，一些承擔社會公共利益職能的事業(yè)單位，卻按企業(yè)化的方向轉制或被推向市場。

　　(五)缺乏一套對基層政府社會管理工作進行科學評價的體系

　　評價體系是指揮棒，對任何一項工作而言，其承擔者都期望得到好的評價。對基層社會管理工作而言，其承擔者即基層政府，當然也期望得到好的評價，特別是上級政府好的評價。所以，上級政府對基層政府社會管理工作的評價，對基層政府而言，其意義是不言自明的。在日益重視績效管理的現代政府體系中，對基層政府社會管理工作的評價不應是空白地帶。目前，雖然基層政府承擔了眾多的社會管理事務，但在對基層政府的綜合評價體系中，還是側重于經濟建設領域，遠沒有體現出社會管理工作應有的地位，相關的評價標準也沒有完善，這也是基層政府履行社會管理職能動力不足、熱情不高的重要原因。

　　三、基層政府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑

　　通過以上分析，可以看出目前基層政府的社會管理職能往往被經濟管理職能沖淡或擠壓，基層政府管控的施政理念和強制性的管理模式不能適應現代社會管理的要求，社會管理方面的職責劃分不清以及評價體系的不完善，使基層政府缺乏履行社會管理職責的內在動力�；鶎诱�府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑，應圍繞如何解決這些問題而展開。

　　(一)實現基層政府以經濟建設為主到公共服務為主的轉變

　　提供社會公共服務是服務型政府的重要職責。我國的公共需求正處于由消費型向發(fā)展型升級的關鍵時期，人民群眾快速增長的公共需求與基本公共服務供給不足之間的矛盾突出，成為當前人民群眾最關心、最現實的利益問題�；鶎拥木蜆I(yè)壓力與日俱增，社會保障不完善，收入差距繼續(xù)拉大，社會事業(yè)的基礎十分薄弱，基層公共衛(wèi)生體系不健全，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，特別是基層中的農村社會事業(yè)十分落后。這種現象跟經濟的發(fā)展水平非常不相稱。根本原因是長期以來基層政府缺乏正確的社會管理理念，基層政府把過多的精力和財力放在經濟建設上，在社會管理領域政府的精力和財力長期缺位。公共服務是現代政府治理的基本內涵。在市場經濟條件下，政府通過提供公共服務，用以解決每一獨立的市場主體所不能解決的公共問題，包括公共政策、公共設施、公共安全、公共衛(wèi)生等，保證和維護正常的社會經濟秩序，實現經濟社會的發(fā)展協(xié)調。經濟發(fā)展到現階段，要求基層政府提供更多公共服務的社會需求日益強烈，如果基層政府還把主要精力和財力用在經濟建設上，而不是用在提供公共服務上，不但不能推動社會的繼續(xù)進步，以前取得的經濟建設的成果都有可能毀于一旦。

　　(二)重塑重在民生的施政理念

　　社會管理的核心就是保障和改善民生�；鶎诱�府要拋棄管控的施政理念，轉變?yōu)橹卦诿裆�的理念。要緊緊圍繞統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，努力改善民生，把關注民生、保障民生、發(fā)展民生，促進人的全面發(fā)展和社會的進步作為基層政府工作的根本出發(fā)點和落腳點。要提高基層政府對社會需求和公民訴求的回應性，通過有效回應基層社會的需求和廣大人民群眾的訴求，把基層政府的主要工作落實到民生領域。要更加注重推動社會公平正義，沒有公平正義，就沒有道德底線，就有不滿和沖突，每個人就都覺得是受害者，就沒有合理的財富分配，也就沒有真正的民生，可以說公平正義本身就是一個十分重大的民生�；鶎诱�府切實保障好、改善好民生，百業(yè)才會欣欣向榮，百姓才會安居樂業(yè)，社會才會和諧穩(wěn)定。民生有了保障，社會穩(wěn)定才會有根本的保障。

　　(三)改變社會管理的手段，從單方強制轉變?yōu)樯鐣�協(xié)商

　　社會管理不能片面強調政府的單方強制，社會的廣泛參與至關重要。通過政府和社會的合作和共治才能實現良好的社會管理�；鶎诱�府要鼓勵和動員群眾參與社會管理，要借助社會協(xié)商的方式進行社會管理。通過各種協(xié)商形式，基層政府與社會組織、利益代表可以及進行溝通、協(xié)調，及時妥善處理大量的日常矛盾和糾紛，特別是上訪、信訪等形式的勞資糾紛、拆遷糾紛等問題。即使處理一些危害公共利益的違法犯罪問題，必須采取刑事處罰或行政處罰措施，如果適當擴大社會公眾的參與，如及時公布案情，組織旁聽，組織聽證等，也會比單純的刑事或行政處罰更有社會效果。當參與社會政策的主體范圍越廣泛，社會政策就越可能符合社會公平和公正的原則，也就越能夠達到解決社會問題、增進社會福祉的目的。

　　(四)結合各級政府社會管理職能分工，將社會發(fā)展納入基層政府績效評價體系

　　根據十八大的要求，首先要明確中央與地方政府在社會管理職能上的分工，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，理順各級政府在社會管理職能上的分工，合理劃分中央與地方的事權關系，理順社會管理中的條塊關系，實行合理的分權。堅持權利、義務、責任相統(tǒng)一的原則，依法規(guī)范政府內部和政府縱向間的職能和權限，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的政府社會管理體制。其次，要將社會發(fā)展納入基層政府績效評價體系。通過社會發(fā)展評價，衡量基層政府履行社會管理職能的成效，從而增強基層政府履行社會管理職能的內源性動力。社會發(fā)展評價指標應包括社會結構、生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境等指標，具體項目應包括社會保障、公共衛(wèi)生、教育狀況、環(huán)境治理等。

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