危機(jī)治理的基層架構(gòu)初探

　　危機(jī)治理應(yīng)該要有兩個(gè)目標(biāo)，一是減輕危機(jī)事件發(fā)生后所導(dǎo)致的損失，二是減少危機(jī)發(fā)生的概率。本文首先從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論角度解析了公共危機(jī)發(fā)生的過程，進(jìn)而提出危機(jī)治理的基層架構(gòu)的概念，然后從危機(jī)治理基層架構(gòu)的三個(gè)向度以及組織保障兩個(gè)視角論述了加強(qiáng)危機(jī)治理的基層架構(gòu)的建設(shè)以達(dá)到危機(jī)治理的兩個(gè)目標(biāo)。

　　《公共管理學(xué)報(bào)》(季刊)創(chuàng)刊于2004年，是由哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院主辦的學(xué)術(shù)刊物。主要欄目有：公共管理理論論壇、公共政策論壇、公共管理現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)問題、政府治理案例分析、國(guó)外公共部門改革評(píng)介、信息技術(shù)與電子政務(wù)、經(jīng)濟(jì)全球化中的政府治理、公共項(xiàng)目管理、公共人力資源管理、公共管理教育等。

　　經(jīng)過30年的社會(huì)變革，處于從工業(yè)社會(huì)到信息社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，自然、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素增多，各種危機(jī)事件層出不窮。近年來，我國(guó)對(duì)危機(jī)事件的治理理念也經(jīng)歷了從應(yīng)急管理到危機(jī)治理的理念變遷。但，治理目標(biāo)主要為減輕危機(jī)事件發(fā)生后導(dǎo)致的社會(huì)損失，而忽略了減少危機(jī)發(fā)生的概率。本文試圖從危機(jī)治理的基層架構(gòu)層面研究如何減少危機(jī)發(fā)生的概率以及減輕危機(jī)發(fā)生后所造成的損失。

　　一、公共危機(jī)發(fā)生機(jī)理分析

　　1.公共危機(jī)發(fā)生的理論解釋

　　解析危機(jī)發(fā)生機(jī)理的理論有很多，學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的有必然性和偶然性理論、全球化理論、社會(huì)沖突理論和災(zāi)害學(xué)理論等。必然性和偶然性理論是把公共危機(jī)發(fā)生的機(jī)理與人的本性聯(lián)系了起來，通過人的本性所決定的行為模式來說明危機(jī)的發(fā)生機(jī)理。社會(huì)沖突理論是在結(jié)構(gòu)功能主義的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，并批判吸收了結(jié)構(gòu)功能主義的一些觀點(diǎn)。學(xué)術(shù)界對(duì)全球化的理解眾說紛紜，辯證來看，全球化會(huì)帶來世界資源的優(yōu)化組合，但也會(huì)帶來全球新的不公和動(dòng)亂，而這點(diǎn)無疑會(huì)導(dǎo)致公共危機(jī)的產(chǎn)生。災(zāi)害成因理論認(rèn)為“自然災(zāi)害發(fā)生的根本原因有兩大方面：一是自然系統(tǒng)本身的矛盾運(yùn)動(dòng)，二是人類活動(dòng)對(duì)自然系統(tǒng)的干擾和破壞以及由此而帶來的人與環(huán)境的不和諧。人類活動(dòng)對(duì)自然系統(tǒng)發(fā)生作用會(huì)造成自然系統(tǒng)的巨大壓力，加劇了其內(nèi)部各組成部分或要素的不平衡，從而導(dǎo)致了自然系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的缺損和功能的弱化，進(jìn)而釀成自然災(zāi)害，甚至引發(fā)公共危機(jī)。

　　上述理論都主要是解釋公共危機(jī)“為什么”發(fā)生，并不能很好地解釋公共危機(jī)是“怎么”發(fā)生的。因此，有必要研究公共危機(jī)發(fā)生的過程。阻擋公共危機(jī)發(fā)生的過程就能減少公共危機(jī)發(fā)生的頻率，減輕公共危機(jī)發(fā)生后所造成的損失。

　　2.公共危機(jī)發(fā)生的過程分析

　　風(fēng)險(xiǎn)理論認(rèn)為，問題積累到了一定的程度就形成了某種“風(fēng)險(xiǎn)”，即潛在的危及當(dāng)事者生存的可能;而一旦這種可能性變成為現(xiàn)實(shí)，即出現(xiàn)了“危機(jī)”。而這種潛在的危及當(dāng)事者生存的可能之所以沒有成為現(xiàn)實(shí)，是由于社會(huì)自發(fā)形成的或者政府主導(dǎo)建立的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制的存在，該機(jī)制阻止了這種潛在的危機(jī)當(dāng)事者生存的可能成為現(xiàn)實(shí)，而這種社會(huì)機(jī)制就是危機(jī)治理的基層架構(gòu)的主要內(nèi)容。由此，我們找到了公共危機(jī)發(fā)生的過程，風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)刻存在于社會(huì)生活當(dāng)中并不斷累積，這種危機(jī)發(fā)生前由社會(huì)自發(fā)形成或者政府主導(dǎo)建立的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制會(huì)減少或者化解各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，但當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)因素累積超過該機(jī)制的化解能力的時(shí)候，危機(jī)即會(huì)發(fā)生。

　　二、危機(jī)治理基層架構(gòu)的建設(shè)

　　1.危機(jī)治理基層架構(gòu)的內(nèi)容

　　上文所述這種在危機(jī)發(fā)生前社會(huì)自發(fā)形成的或者政府主導(dǎo)建立的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制即是危機(jī)治理的基層架構(gòu)，包括危機(jī)治理應(yīng)急系統(tǒng)的預(yù)警子系統(tǒng)、決策指揮子系統(tǒng)以及危機(jī)治理支持系統(tǒng)和危機(jī)治理保障系統(tǒng)，是危機(jī)發(fā)生之前的整個(gè)架構(gòu)，是危機(jī)發(fā)生后危機(jī)治理的基礎(chǔ)設(shè)施，是危機(jī)治理體系的橫向基礎(chǔ)架構(gòu)，起到減少公共危機(jī)發(fā)生的頻率，減輕公共危機(jī)發(fā)生后所造成的損失的作用。

　　2.危機(jī)治理基層架構(gòu)建設(shè)的必要性分析

　　學(xué)術(shù)研究以及實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)危機(jī)的治理經(jīng)歷了從應(yīng)急管理到危機(jī)管理再到危機(jī)治理的發(fā)展歷程。危機(jī)治理必須樹立全過程的危機(jī)管理理念，風(fēng)險(xiǎn)管理、危機(jī)管理和危機(jī)后的評(píng)估學(xué)習(xí)構(gòu)成了完整的公共危機(jī)治理框架。公共危機(jī)治理系統(tǒng)包括危機(jī)治理應(yīng)急系統(tǒng)、危機(jī)治理支持系統(tǒng)和危機(jī)治理保障系統(tǒng)及其子系統(tǒng)，學(xué)術(shù)研究大多都是縱向的分析，實(shí)踐當(dāng)中也是按照縱向系統(tǒng)的構(gòu)建配置資源。事實(shí)上，各個(gè)系統(tǒng)之間不僅會(huì)產(chǎn)生交集，而且在配置資源的過程當(dāng)中會(huì)有重復(fù)。加強(qiáng)危機(jī)治理各系統(tǒng)之間的橫向研究與建設(shè)能夠更加有效的配置資源，也會(huì)增強(qiáng)系統(tǒng)的靈敏性。本文只從危機(jī)治理的基層架構(gòu)層面(即危機(jī)爆發(fā)之前所需基礎(chǔ)建設(shè))進(jìn)行分析。

　　3.危機(jī)治理基層架構(gòu)建設(shè)的三個(gè)向度

　　危機(jī)治理基層架構(gòu)內(nèi)部包含了很多子系統(tǒng)，把這些子系統(tǒng)當(dāng)做整體橫向考量，則危機(jī)治理基層架構(gòu)有三個(gè)向度，即危機(jī)治理基層架構(gòu)的厚度、寬度以及韌度。危機(jī)治理基層機(jī)構(gòu)的厚度主要與政府或者社會(huì)在某一領(lǐng)域投入的資源的多少相關(guān)，投入的資源多則抵抗風(fēng)險(xiǎn)的力度大。危機(jī)治理基層框架的寬度指的是社會(huì)自發(fā)形成或者政府主導(dǎo)建立的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制覆蓋的范圍，未知的風(fēng)險(xiǎn)因素過多，危機(jī)治理的基層框架不能達(dá)到社會(huì)的全覆蓋，危機(jī)治理的基層框架覆蓋范圍逐步擴(kuò)大的過程就是社會(huì)逐漸成熟的過程。而危機(jī)治理的韌度是指危機(jī)治理基層架構(gòu)的柔性，其實(shí)質(zhì)是危機(jī)治理基層架構(gòu)內(nèi)部資源配置的優(yōu)化程度，相同的內(nèi)部資源配置，資源配置優(yōu)化程度高的危機(jī)治理基層架構(gòu)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力強(qiáng)。

　　4.危機(jī)治理基層架構(gòu)建設(shè)的組織保障

　　長(zhǎng)期以來，我國(guó)常設(shè)危機(jī)治理機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院辦公廳下設(shè)的國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮的是運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。這種組織體系重在危機(jī)發(fā)生后的管理，并沒有直接延伸到預(yù)防危機(jī)發(fā)生層面。而預(yù)防危機(jī)發(fā)生是危機(jī)治理基層架構(gòu)建設(shè)的重要內(nèi)容，顯然，危機(jī)治理基層架構(gòu)的建設(shè)需要更高層次的組織保障力量。由于危機(jī)管理需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一的指揮，需要協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)各種資源和力量，不少學(xué)者在研究我國(guó)公共危機(jī)治理相關(guān)問題時(shí)都提出我國(guó)應(yīng)該建立部級(jí)(或者更高層次)建制的危機(jī)治理組織體系以有效應(yīng)對(duì)多發(fā)、頻發(fā)的公共危機(jī)事件。這種部級(jí)建制的危機(jī)組織體系勢(shì)必要賦予其更多的工作職責(zé)，危機(jī)發(fā)生前危機(jī)治理基層架構(gòu)建設(shè)將會(huì)是其一項(xiàng)重要的工作職責(zé)，目前國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室所承擔(dān)的工作職責(zé)是危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急管理職責(zé)。這種部級(jí)建制的危機(jī)組織體系也要評(píng)估醫(yī)療衛(wèi)生、食品以及其他行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，以確立建設(shè)危機(jī)治理基層架構(gòu)的三個(gè)向度，甚至廢止某些行業(yè)的政策，一定程度上阻斷某些行業(yè)內(nèi)部的利益輸送。這種部級(jí)建制的危機(jī)組織體系也要站在第三方角度，積極回應(yīng)公眾安全隱患問題，如轉(zhuǎn)基因食品安全問題等。

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