近代中國(guó)國(guó)家建構(gòu)中的財(cái)政有何預(yù)算

　　通過(guò)公共預(yù)算的外部控制機(jī)制來(lái)約束政府的財(cái)政行為是現(xiàn)代國(guó)家的選擇。現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度就是結(jié)果。 中國(guó)預(yù)算制度的歷史與政府代表機(jī)構(gòu) - 資正源的產(chǎn)生和發(fā)展是同步的。資生園的第一次年會(huì)將審查宣統(tǒng)的三年預(yù)算，這是對(duì)中國(guó)代議制政府預(yù)算的初步審查，接下來(lái)小編簡(jiǎn)單介紹一篇優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)預(yù)算論文。

　　清朝政府試行的預(yù)算制度沒(méi)有能夠帶領(lǐng)其像西方國(guó)家那樣走向現(xiàn)代，是由于缺乏對(duì)于公共財(cái)政精神內(nèi)核的理解和把握，清廷只是在形式上仿效了西方國(guó)會(huì)審議預(yù)算的辦法，皇權(quán)始終試圖牢牢地掌控著一切，預(yù)算也只是徒具形式而無(wú)現(xiàn)代預(yù)算的實(shí)質(zhì)，其促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的意義和價(jià)值也就沒(méi)有充分表現(xiàn)出來(lái)。

　　西方各主要國(guó)家在其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政預(yù)算問(wèn)題都曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)至關(guān)重要的作用�；仡櫄v史，在西方各主要國(guó)家現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)程中，其議會(huì)與行政機(jī)關(guān)關(guān)于財(cái)政、預(yù)算權(quán)力的博弈，總是處于變化而多樣的競(jìng)爭(zhēng)之中，議會(huì)的預(yù)算權(quán)力是議會(huì)最基本、最重要的權(quán)力，議會(huì)最先從行政機(jī)關(guān)獲得的正是財(cái)政方面的權(quán)力，之后才是立法權(quán)和人事任命權(quán)，很多國(guó)家正是圍繞這些權(quán)力才逐漸形成了現(xiàn)代政治體制。1910年，清王朝建立的資政院在第一次常年會(huì)議決的宣統(tǒng)三年(1911)預(yù)算案，是中國(guó)歷史上第一個(gè)代議機(jī)構(gòu)首次對(duì)朝廷收支進(jìn)行監(jiān)督和審核的歷史事件。但這次預(yù)算審議的嘗試也暴露出晚清政壇自身無(wú)法擺脫的困境，民國(guó)學(xué)者楊汝梅甚至認(rèn)為清末新政時(shí)期的預(yù)算嘗試是"僅為吾國(guó)預(yù)算史上留一空名"①。事實(shí)上，資政院在第一次常年會(huì)上對(duì)于宣統(tǒng)三年預(yù)算案的確實(shí)發(fā)生過(guò)激烈的爭(zhēng)議，也確實(shí)由于當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境等原因而不了了之。反思這段歷史，留下的既有擦肩而過(guò)的預(yù)算民主希望，也有對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中原有體制內(nèi)在掣肘的反省。

　　一、中國(guó)公共財(cái)政思想的萌生

　　公共預(yù)算對(duì)于古老中國(guó)而言完全是一個(gè)舶來(lái)品，它在中國(guó)近代以來(lái)的歷史中發(fā)展演進(jìn)，堪稱(chēng)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的重要標(biāo)識(shí)。中國(guó)財(cái)政預(yù)算制度的現(xiàn)代化肇始于清末，開(kāi)拓于民國(guó)，1911年的預(yù)算案，意味著中國(guó)第一次有了制約皇室財(cái)權(quán)的制度。②清后期，隨著內(nèi)憂(yōu)外困的加劇，清廷的財(cái)政支出大大加劇，為了維護(hù)統(tǒng)治，清政府不得不依賴(lài)大量舉借外債以維系，大量的實(shí)業(yè)借款和地方性借款又加劇了財(cái)政困難。這一時(shí)期，如何更好地整頓財(cái)政，逐漸成為有識(shí)之士關(guān)注的話題。較早傳入中國(guó)的西方財(cái)政預(yù)算著作，是姚東木輯的《日本會(huì)計(jì)錄》，鄭觀應(yīng)也曾建議頒行"度支清賬"的國(guó)家預(yù)算，并將之稱(chēng)為中外各國(guó)"通盤(pán)理財(cái)之法"。③此后，知識(shí)界對(duì)舊式財(cái)政體制的反思與批評(píng)的聲音越來(lái)越多，目標(biāo)直指戶(hù)部，直言"今戶(hù)部號(hào)為司農(nóng)，農(nóng)自為農(nóng)，而所司者非農(nóng)也。鉤稽簿領(lǐng)，量較錙銖，畫(huà)諾盈廷，積牘山立，直一片糊涂賬目而已。亦若兵部之不管兵，它皆仿此"④。到了清末新政時(shí)期，政界精英更是力主代議機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，梁?jiǎn)⒊�指出，�?guó)會(huì)在財(cái)政預(yù)算方面的職權(quán)，所謂"最要而不可闕者有二：一曰議決法律，二曰監(jiān)督財(cái)政。法律非經(jīng)國(guó)會(huì)贊成不能頒布，預(yù)算非經(jīng)國(guó)會(huì)畫(huà)諾不能實(shí)行。凡所以限制君主之權(quán)，無(wú)使濫用也。是故無(wú)國(guó)會(huì)不得為立憲，有國(guó)會(huì)而非由民選，不得為立憲;雖有民選國(guó)會(huì)，而此兩種權(quán)力不圓滿(mǎn)具足，仍不得為立憲"⑤。當(dāng)時(shí)很多清廷官員也認(rèn)識(shí)到議會(huì)政治對(duì)于國(guó)家財(cái)政的重要意義。湖南知縣熊范輿等人上奏主張立即設(shè)立民選議院，所陳主要理由，就是其有利于國(guó)家理財(cái)："世運(yùn)進(jìn)步則政務(wù)之范圍日見(jiàn)擴(kuò)張，即財(cái)政之支出日益加鉅，此各國(guó)之公例也。""惟有開(kāi)設(shè)民選議院，使國(guó)民代表參與財(cái)政，則國(guó)家當(dāng)行之政務(wù)，既經(jīng)國(guó)會(huì)所贊同，國(guó)民經(jīng)濟(jì)之盈虛，復(fù)為國(guó)會(huì)所深悉，是故對(duì)于行政之費(fèi)用，必不至惟求減縮，以貽誤于國(guó)家，對(duì)于收入之來(lái)源，亦必能斟酌事情，以調(diào)和乎民力。東西各國(guó)國(guó)富而民不窮，政修而財(cái)不困，其國(guó)民每歲之負(fù)擔(dān)，常十?dāng)?shù)倍于我國(guó)，而全國(guó)無(wú)怨稅源不竭者，有民選議院以為之樞紐故耳。且預(yù)算先于下院，故人不疑其私，協(xié)贊出于事先，故民不議其后，所以人們?cè)怪r抗拒之事，可以絕于下，官吏肥私中飽之弊，可以清于上。"⑥熊范輿等人雖然只是縣級(jí)官員，討論的卻是國(guó)家的一級(jí)大事，其所伸張的觀點(diǎn)概括起來(lái)，其一，財(cái)政事務(wù)需經(jīng)民意機(jī)構(gòu)的認(rèn)可才具有對(duì)行政部門(mén)的約束力，以及與民眾的承受力相合;其二，財(cái)政資源的籌集比例并不因民意機(jī)構(gòu)為分配樞紐而必然減少，反而會(huì)由于預(yù)先得到民間的諒解而"十?dāng)?shù)倍"地增加，西方諸國(guó)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)可證;其三，一直難以治理的民間抗稅和官場(chǎng)腐敗現(xiàn)象可因預(yù)算體制的設(shè)立而減少，以致消弭。

　　用今天的眼光來(lái)看，清末新政時(shí)期，社會(huì)精英對(duì)西方國(guó)家的財(cái)政立憲之路逐漸了解，試圖仿效西方，通過(guò)成立國(guó)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)清廷財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，不僅可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，還能夠從體制內(nèi)緩解清廷的財(cái)政危機(jī)。立憲派在其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)中，更是在《國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)竿�志�?huì)意見(jiàn)書(shū)》中直接以財(cái)政問(wèn)題警告清廷："埃及、印度之亡，由于財(cái)政窮蹙，法國(guó)革命之起，由于財(cái)政紊亂。"而資政院的議員直接講到了召開(kāi)國(guó)會(huì)對(duì)于幫助清廷度過(guò)財(cái)政危機(jī)的好處，所謂"如果開(kāi)了國(guó)會(huì)，則財(cái)政有監(jiān)督機(jī)關(guān)，將來(lái)中國(guó)借款就不致亂用，辦鐵路可以賺錢(qián)，辦實(shí)業(yè)可以賺錢(qián)，一切農(nóng)工商應(yīng)辦之事，皆可以借外款興辦，大約九七扣四厘利即可借到，豈不勝于一分二厘賣(mài)公債票多多"。⑦可見(jiàn)，清末新政是在20世紀(jì)初葉清政府財(cái)政收支能力捉襟見(jiàn)肘、維持統(tǒng)治岌岌可危，以及西方政治經(jīng)濟(jì)思想大量涌入中國(guó)的歷史背景下發(fā)生的，一場(chǎng)近現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度改革運(yùn)動(dòng)，便由此徑登上了歷史舞臺(tái)。

　　二、資政院與近代中國(guó)財(cái)政預(yù)算初嘗試

　　在中國(guó)歷史上，由官方第一次明確提出實(shí)行國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度的是光緒帝，他曾在一份上諭中稱(chēng)："近來(lái)泰西各國(guó)，皆有預(yù)算用度之法。著戶(hù)部將每年出款、入款，分別列為一表，按月刊發(fā)，俾天下咸曉然于國(guó)家出入之大計(jì)，以期將來(lái)節(jié)用豐財(cái)，蔚成康阜，朕實(shí)有厚望焉。"⑧雖然由于戊戌變法的失敗，光緒皇帝的國(guó)家預(yù)算之夢(mèng)暫時(shí)擱淺，但歷史很快就在清末新政時(shí)期，重新為中國(guó)近代預(yù)算制度的建立創(chuàng)造了機(jī)遇。

　　1906年，清政府決定清理財(cái)政并試辦預(yù)算，設(shè)立了總管財(cái)政事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)--度支部，同年還宣布仿行立憲，表示愿意讓君主制逐步過(guò)渡到君主立憲制，發(fā)布懿旨曰："立憲政體取決公論，上下議院實(shí)為行政之本。中國(guó)上下議院一時(shí)未能成立，亟宜設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)。"⑨1909年，度支部奏定《清理財(cái)政辦事章程》和《各省清理財(cái)政局辦事章程》，設(shè)清理財(cái)政處，并向各省派出正、副監(jiān)理，負(fù)責(zé)稽查督催各省清理財(cái)政工作，各省設(shè)立清理財(cái)政局，專(zhuān)辦清理財(cái)政事宜。同年頒布的資政院院章和議員選舉章程中也明確了議會(huì)對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督之權(quán)，即"立憲國(guó)之有議院，所以代表民情，其議員多由人民公舉，凡立法及預(yù)算、決算，必經(jīng)議院協(xié)贊，方足啟國(guó)人信服之心"⑩。1910年，清政府在清查各省財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，仿效西方國(guó)家制定預(yù)算的新型財(cái)政體制，決定試辦全國(guó)財(cái)政預(yù)算。在資政院第一次常年會(huì)上，資政院議員們紛紛贊同由度支部統(tǒng)一財(cái)政，認(rèn)為度支部作為總管財(cái)政事務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一財(cái)政的方針。議員邵毅指出："辦預(yù)算的事情，總要度支部有個(gè)統(tǒng)一財(cái)政方針，對(duì)于各省行政經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)一律將存余款項(xiàng)提到度支部，于是度支部可以立一定的方針。如果存余款項(xiàng)不提到度支部，各省對(duì)于行政上有錢(qián)的就辦，沒(méi)有錢(qián)的就不辦，這實(shí)在不是度支部統(tǒng)一財(cái)政的方針。"統(tǒng)一財(cái)政已成為許多議員的共識(shí)："從前官制與財(cái)政相輔而行，每一個(gè)行政衙門(mén)就有一個(gè)度支部，各有各的財(cái)政，彼此不能通融辦理，所以稽查亦難著手。今欲圖財(cái)政之清理，就在財(cái)政之統(tǒng)一。若財(cái)政統(tǒng)一，統(tǒng)歸度支部管轄，則此外官吏何從作弊?"一些議員更進(jìn)一步提出統(tǒng)一國(guó)庫(kù)的動(dòng)議："統(tǒng)一國(guó)庫(kù)辦法，各省部存余款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通通交度支部，與從前各省各部自為風(fēng)氣情形不同。譬如本省有錢(qián)，別省也能用;本部有錢(qián)，別部也能用。這個(gè)財(cái)政是全國(guó)財(cái)政，不是哪一省哪一部的財(cái)政。"議員林炳章認(rèn)為："本院議員已有提出國(guó)庫(kù)統(tǒng)一議案，此案能夠通過(guò)實(shí)行，各省所余存款方能統(tǒng)一于度支部。存款得統(tǒng)一于度支部，方能以此省之余撥濟(jì)彼有之不足，全國(guó)財(cái)政始收敏之效。"

　　閱讀期刊：預(yù)算管理與會(huì)計(jì)

　　《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》是由全國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)研究會(huì)主辦的會(huì)計(jì)類(lèi)綜合性學(xué)術(shù)期刊。主要欄目：研究報(bào)告、文獻(xiàn)綜述、簡(jiǎn)報(bào)、專(zhuān)題研究。