行政訴訟舉證責(zé)任如何探討

　　行政訴訟作為“民告官”之訴相比刑事、民事訴訟有著獨(dú)到之處。雖然我國(guó)最近修改了《行政訴訟法》并出臺(tái)了相關(guān)司法解釋，有著相對(duì)完備的行政訴訟體系，但是在證明標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上仍存在空白，接下來(lái)小編簡(jiǎn)單介紹一篇優(yōu)秀行政法論文。

　　一、基本案情陳述

　　12013年6月2日，某石化分公司安全員王某私自將6月1日未下發(fā)的939#罐動(dòng)火許可證有效期改為6月2日，并安排操作工慈軍進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)火作業(yè)監(jiān)督。上午慈某到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，張某等4位員工已在現(xiàn)場(chǎng)，后王某也趕到現(xiàn)場(chǎng)。王某在現(xiàn)場(chǎng)聞到很濃的油氣味但無(wú)法確定泄漏源，在進(jìn)行了檢測(cè)、加蓋呼吸閥、圍防火布等操作后將動(dòng)火許可證交給慈軍后離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)的4名施工人員在進(jìn)行拆除、維修和清掃等工作后開(kāi)始動(dòng)火作業(yè)。下午14時(shí)左右，939#罐突然發(fā)生爆炸著火并在防火堤內(nèi)形成池火，其他3個(gè)罐相繼發(fā)生爆炸導(dǎo)致4名員工當(dāng)場(chǎng)死亡，造成嚴(yán)重的生命和財(cái)產(chǎn)損失。事后，大連市政府有關(guān)單位人員成立事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和遼寧省安全生產(chǎn)委員會(huì)的掛牌監(jiān)督下，事故調(diào)查組完成了《事故調(diào)查報(bào)告》，報(bào)告認(rèn)定王某擅自更改動(dòng)火作業(yè)日期并代他人簽名，且現(xiàn)場(chǎng)安全防控措施不落實(shí)，對(duì)事故負(fù)直接責(zé)任。大連市政府下發(fā)127號(hào)《批復(fù)》同意事故調(diào)查組的意見(jiàn)，并向社會(huì)公布《事故調(diào)查報(bào)告全文》。

　　二、裁判要旨

　　本案有兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)：其一是再審申請(qǐng)人王某稱，大連市政府最終形成的《事故調(diào)查報(bào)告》只經(jīng)過(guò)了國(guó)務(wù)院和遼寧省安全生產(chǎn)委員會(huì)的監(jiān)督批準(zhǔn)，事故調(diào)查組成員并沒(méi)有在該份報(bào)告上簽字，大連市政府據(jù)此下發(fā)127號(hào)《批復(fù)》違反了法定程序;其二是王某認(rèn)為宋某等3位政府工作人員對(duì)于爆炸事故負(fù)有責(zé)任，卻參與事故調(diào)查組而未履行法定的回避義務(wù)，違反了法律規(guī)定。案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)相對(duì)明確，只是作為行政訴訟中如何平衡原被告的舉證責(zé)任，原被告對(duì)于自己的主張應(yīng)該就哪些事項(xiàng)舉證，以及達(dá)到怎樣的證明標(biāo)準(zhǔn)才能使法官采信證據(jù)進(jìn)而支持自己的主張等問(wèn)題是本文所探討與思考的。一二審法院均認(rèn)定事故調(diào)查組無(wú)須在后一份《事故調(diào)查報(bào)告》上簽字，大連市政府做出的127號(hào)《批復(fù)》是符合法律規(guī)定的;宋某等3位工作人員雖然對(duì)事故負(fù)有責(zé)任，但是與原告王某沒(méi)有任何法律上的關(guān)系，其提出回避的請(qǐng)求不成立。最高人民法院經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》事故調(diào)查組成員未簽字屬于程序瑕疵，雖應(yīng)當(dāng)予以糾正但并不影響《事故調(diào)查報(bào)告》的效力問(wèn)題，進(jìn)而認(rèn)定大連市政府下發(fā)127號(hào)《批復(fù)》合法;而且同樣認(rèn)定宋某等3位工作人員與王某無(wú)法律上的利害關(guān)系，對(duì)于其訴訟請(qǐng)求均予以駁回，裁定駁回再審申請(qǐng)。

　　三、行政訴訟中的舉證責(zé)任

　　(一)舉證責(zé)任的概念與理解

　　雖然我國(guó)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定確立了行政訴訟證據(jù)制度的框架，但是并沒(méi)有對(duì)“舉證責(zé)任”的概念作出明確的規(guī)定。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，舉證責(zé)任與敗訴的結(jié)果密切相關(guān)，“所謂舉證責(zé)任是指法律上規(guī)定的訴訟當(dāng)事人，對(duì)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)的案卷事實(shí)，有責(zé)任提出證據(jù)加以證明。如果不能提供證據(jù)，則可能要承擔(dān)敗訴的后果。舉證責(zé)任不是一般意義上的舉證義務(wù)或提供證據(jù)的權(quán)利，它是一種把提供證據(jù)同訴訟結(jié)果聯(lián)系起來(lái)的訴訟制度，是一種使法院用以查明全部案件事實(shí)，也能判斷勝訴和敗訴的審判規(guī)則。”2從概念可以看出，舉證責(zé)任是指法律強(qiáng)制性規(guī)定的由原告、被告甚至第三人等各方當(dāng)事人，對(duì)自身主張或特定事項(xiàng)所承擔(dān)的提出證據(jù)加以證明的責(zé)任，如果負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人不能提供證據(jù)，則要對(duì)自身主張或特定事項(xiàng)承擔(dān)法律上的不利后果，進(jìn)一步理解舉證責(zé)任，其包括兩方面內(nèi)容：一方面是行為意義上的舉證責(zé)任，另一方面是結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。3前者行為意義上的舉證責(zé)任又稱為主觀上的舉證責(zé)任，是特定當(dāng)事人承擔(dān)的提供證據(jù)加以證明自身主張或特定事項(xiàng)的責(zé)任，是一種推進(jìn)與主張的責(zé)任。行為意義上的舉證責(zé)任以主張為核心，沒(méi)有主張也就沒(méi)有舉證責(zé)任。當(dāng)事人根據(jù)自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)、推進(jìn)裁判的進(jìn)行，而法官根據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)形成心證，對(duì)當(dāng)事人主張依法進(jìn)行裁判。因此，行為意義上的舉證責(zé)任主要是提供證據(jù)的責(zé)任，通過(guò)法定舉證責(zé)任的分配使當(dāng)事人分別向法庭提交證據(jù)并進(jìn)行說(shuō)理證明，使法官在了解事情真相的情況下作出公正的裁決。后者結(jié)果意義上的舉證責(zé)任又稱為客觀上的舉證責(zé)任，是當(dāng)待證事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)負(fù)有舉證責(zé)任的人承擔(dān)不利法律后果的責(zé)任，是一種說(shuō)服與決定的責(zé)任。如果一行政案件時(shí)間久遠(yuǎn)取證困難、原被告舉證相當(dāng)導(dǎo)致事實(shí)真?zhèn)尾幻鳌⒁环疆?dāng)事人的舉證與說(shuō)理并不具有說(shuō)服能力等原因，導(dǎo)致法官按照現(xiàn)有的證據(jù)無(wú)法形成心證進(jìn)而作出公正的裁決，那就依法判決負(fù)有舉證義務(wù)的特定當(dāng)事人承擔(dān)敗訴的后果。結(jié)果意義上的舉證責(zé)任以決定為核心，無(wú)法決定真?zhèn)蔚氖聦?shí)不能憑主觀臆斷或法官自由裁量，此時(shí)按照客觀的舉證責(zé)任來(lái)平衡雙方當(dāng)事人的地位、義務(wù)等具有合理性。

　　(二)行政訴訟中的舉證規(guī)則

　　舉證規(guī)則是舉證責(zé)任分配原則的基礎(chǔ)。我國(guó)民事訴訟是平等主體之間的人身財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議，其一般的舉證規(guī)則是“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，即提出請(qǐng)求或特定事項(xiàng)的一方當(dāng)事人要對(duì)自己的主張?zhí)峁��?qiáng)有力的證據(jù)加以證明。那行政訴訟中是否也適用此規(guī)則，理論界存在不同的爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則同樣適用于行政訴訟，而被告負(fù)舉證責(zé)任則是一種特殊的原則。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟中不存在原被告的舉證責(zé)任問(wèn)題，原告提出不服被告的主張，而被告自身沒(méi)有主張卻對(duì)要對(duì)原告提出的主張承擔(dān)舉證責(zé)任，這是對(duì)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”這一舉證規(guī)則的例外和倒置。筆者更傾向于第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為與民事訴訟相類似，“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”仍然是行政訴訟的基本舉證規(guī)則。

　　(三)行政訴訟中原被告舉證責(zé)任的具體分配

　　1.被告承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍(1)與被訴的具體行政行為合法性有關(guān)的事實(shí)(2)證明原告起訴超過(guò)了法定起訴期限(3)其他應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)說(shuō)服責(zé)任的情況其他情況主要是對(duì)原告主張應(yīng)該從輕減輕或免除處罰或者對(duì)于被告加重處罰的事實(shí)承擔(dān)說(shuō)服責(zé)任，這里主要體現(xiàn)的是行政合理性問(wèn)題。2.原告承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍(1)證明起訴符合法定條件(2)在起訴被告不作為的案件中，證明其向被告提出過(guò)申請(qǐng)的事實(shí)(3)在行政賠償訴訟中，證明因被訴具體行政行為侵害而遭受損失的事實(shí)綜合本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)來(lái)看，再審申請(qǐng)人王某提出的被訴具體行政行為違反法定程序，以及大連市政府作出被訴行政行為時(shí)沒(méi)有履行回避義務(wù)。這也是王某在一二審和再審中提出的訴訟主張，根據(jù)《行政訴訟法》、《行政證據(jù)規(guī)定》和《若干解釋》的規(guī)定原告提出訴訟主張都要為符合起訴條件進(jìn)行舉證，因此原告王某需要對(duì)自己是適格原告、有明確被告、有請(qǐng)求依據(jù)及屬于法院管轄進(jìn)行舉證。雖然上訴不需要條件，但是為了推翻之前的判決，往往需要對(duì)上訴理由提出證據(jù)加以證明。反觀被告大連市政府，其作為行政機(jī)關(guān)要在行政訴訟中證明作出的具體行政行為是合法的，需要對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行舉證，符合被告舉證責(zé)任分配的要求。大連市政府辯稱爆炸事故系國(guó)務(wù)院和遼寧省安全生產(chǎn)委員會(huì)掛牌督辦案件，大連市政府將調(diào)查組的調(diào)查結(jié)果報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院和遼寧省安全機(jī)關(guān)審核后所形成的新《事故調(diào)查報(bào)告》與調(diào)查組無(wú)關(guān)，無(wú)需再次簽字確認(rèn);以及調(diào)查組的成員組成合法，不需要回避。這是被告對(duì)于自己行為合法的舉證和說(shuō)明。按照法定程序原被告分別履行舉證義務(wù)后，法官要根據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定形成心證進(jìn)而公正裁決。關(guān)于第一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處分條例》第30條第2款規(guī)定：“事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)材料。事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)在事故調(diào)查報(bào)告上簽名。”最高法認(rèn)為盡管本案存在國(guó)務(wù)院和遼寧省安全生產(chǎn)委員會(huì)兩級(jí)機(jī)關(guān)的掛牌督辦，但是督辦機(jī)關(guān)提出的審核意見(jiàn)仍然需要由事故調(diào)查組進(jìn)一步調(diào)查落實(shí)而形成最終的調(diào)查報(bào)告。大連市政府未盡到審查義務(wù)就下發(fā)127號(hào)同意《事故調(diào)查報(bào)告》的《批復(fù)》存在程序瑕疵。但是該程序瑕疵并不足以推翻整個(gè)《事故調(diào)查報(bào)告》，所以最高法在依法糾正該程序瑕疵后駁回王某第一個(gè)申請(qǐng)理由。雖然最終是駁回了申請(qǐng)理由，但是原被告都履行了自己的舉證責(zé)任，符合法定程序。關(guān)于第二個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，宋某等三人是否應(yīng)當(dāng)履行回避義務(wù)。宋某等3人系大連市政府安全是你國(guó)產(chǎn)監(jiān)督管理局的工作人員，雖然在《事故調(diào)查報(bào)告》中對(duì)該3人作出了行政處分，但是3人參與了事故調(diào)查，即參與應(yīng)當(dāng)給予自己行政處分的事故調(diào)查活動(dòng)，屬于“做自己案件的法官”，顯屬不當(dāng)，違反了法定程序和程序正當(dāng)原則，王某也因此而提出的第二個(gè)訴訟主張。最高法認(rèn)為，雖然宋某等3人與事后調(diào)查有一定的關(guān)系，但是鑒于王某對(duì)事故的發(fā)生負(fù)直接責(zé)任，與該3人所負(fù)責(zé)任的性質(zhì)完全不同，3人與王某并不存在行政訴法上的利害關(guān)系，無(wú)須履行回避義務(wù)。單從舉證責(zé)任的角度可發(fā)現(xiàn)，原被告都履行了自己的舉證義務(wù)，原告承擔(dān)了推進(jìn)責(zé)任、被告承擔(dān)了說(shuō)服責(zé)任，只是最后法官在認(rèn)定事實(shí)和依據(jù)上進(jìn)行了裁判。

　　四、行政訴訟中的證明對(duì)象

　　(一)證明對(duì)象的概念與理解

　　與刑事訴訟和民事訴訟類似，證明對(duì)象是能夠引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅的法律事實(shí)，該事實(shí)的存在與否就決定了雙方當(dāng)事人的訴訟主張或答辯能否成立。因此行政訴訟中的證明對(duì)象應(yīng)該涵蓋案件事實(shí)、證據(jù)證明、規(guī)范依據(jù)等方面。當(dāng)然眾所周知的事實(shí)、科學(xué)定律、自認(rèn)事實(shí)、已決事實(shí)等都是無(wú)需證明的，自然也不屬于行政訴訟的證明對(duì)象。在本案中，6月2日發(fā)生的爆炸事故因?qū)儆诒娝�周知的事�?shí)，無(wú)需證明。但是再審申請(qǐng)人王某與被告大連市政府的兩個(gè)爭(zhēng)議就屬于需要提出證據(jù)證明的待證事實(shí)，因其發(fā)生與否直接導(dǎo)致雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更與消滅。提供證據(jù)證明事實(shí)存在，而后根據(jù)規(guī)范性法律文件來(lái)證明其調(diào)查程序和回避程序的合法與否，是整個(gè)訴訟過(guò)程的必經(jīng)之路。

　　(二)行政訴訟中證明對(duì)象的具體范圍

　　1.被訴具體行政行為是否合法具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的公民、法人或其他組織就特定的事作出的具有直接法律效力的行為，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政公開(kāi)等。根據(jù)《行政訴訟法》第5條，如果原告或行政相對(duì)人行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服，可以按照法定程序提起行政訴訟，因此有關(guān)具體行政行為合法性的事實(shí)就是行政訴訟的證明對(duì)象之一，同時(shí)也是最重要的證明對(duì)象5。2.行政處罰案件中，除證明合法性之外還需證明合理性根據(jù)《行政訴訟法》第54條第4款，人民法院既可以審理合法性又可以審理合理性，對(duì)于畸輕、畸重或其他不合理的行政處罰時(shí)人民法院可以作出變更判決。因此行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)還要對(duì)自身行政處罰的合理性進(jìn)行舉證，這是少有的合理性因素作為證明對(duì)象的情形。3.行政訴訟審理過(guò)程中的程序法事實(shí)程序法事實(shí)是指在行政訴訟的過(guò)程中所要證明的程序事實(shí)，主要包括：①當(dāng)事人的資格問(wèn)題，比如原被告、第三人是否適格，是否與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系;②有關(guān)法院管轄的事實(shí);③有關(guān)審判組織、合議庭的組成;④有關(guān)審判程序的事實(shí);⑤采取排除妨害行政訴訟強(qiáng)制措施的事實(shí);⑥有關(guān)訴訟期間的事實(shí);⑦被告是否向原告及代理人非法取證的事實(shí);⑧行政訴訟執(zhí)行程序是否合法等等。6本案中涉及到的證明對(duì)象的問(wèn)題是大連市政府所作的具體行政行為的合法性問(wèn)題。一個(gè)是事故調(diào)查組成員沒(méi)有在國(guó)務(wù)院、遼寧省安全生產(chǎn)委員會(huì)審核后的《事故調(diào)查報(bào)告》上簽名的行為，是否違反行政行為的法定程序;另一個(gè)是大連市政府作出被訴行政行為時(shí)是否履行了法定的回避義務(wù)。既然涉及到實(shí)體法的證明對(duì)象即大連市政府作出兩個(gè)具體行政行為是否合法，那么被告大連市政府就應(yīng)當(dāng)就此問(wèn)題承擔(dān)舉證責(zé)任，證明自己所作行政行為的合法性。在審理過(guò)程中，原告王某并沒(méi)有提出大連市政府其他違法或不合理的請(qǐng)求，沒(méi)有對(duì)行政訴訟審理過(guò)程中的程序法事實(shí)提出問(wèn)題，也沒(méi)有涉及到行政賠償?shù)膯?wèn)題，因此本案的兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是證明對(duì)象，即大連市政府在調(diào)查過(guò)程中所作的兩個(gè)具體行政行為是否合法。

　　五、行政訴訟中證明標(biāo)準(zhǔn)的確立

　　我國(guó)《行政訴訟法》、《行政證據(jù)規(guī)定》、《若干解釋》等均未規(guī)定證明責(zé)任，在行政訴訟中可根據(jù)舉證責(zé)任主體、證明對(duì)象的不同適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定事實(shí)。結(jié)合理論界的不同觀點(diǎn)，證明標(biāo)準(zhǔn)可以分為以下幾種情況。

　　(一)排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)

　　排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)是指裁判者對(duì)于事實(shí)的認(rèn)定形成了內(nèi)心確信，已經(jīng)不存在符合常理或有根據(jù)的懷疑，即將所有可能的、常性的、合理的懷疑已經(jīng)排除。具體而言，可以適用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)的行政案件主要有以下三種：①限制人身自由權(quán)的案件，主要是行政拘留案件。②適用聽(tīng)證程序后作出具體行政行為的案件，主要包括吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和較大數(shù)額罰款的案件。③人民法院作出的變更和履行判決的案件。人民法院以自己的判斷取代行政機(jī)關(guān)的判斷，自然證明標(biāo)準(zhǔn)上要高于行政機(jī)關(guān)。

　　(二)優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

　　優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是指在行政訴訟中一方當(dāng)事人提供證據(jù)的證明力高于對(duì)方，具有明顯的證據(jù)優(yōu)勢(shì)。如果原被告在同一訴訟中就同一事實(shí)提出了相反的證據(jù)，法官可以將原被告提供證據(jù)的證明力進(jìn)行比對(duì)，如果一方當(dāng)事人證據(jù)的證明力較另一方具有較大優(yōu)勢(shì)，則可以認(rèn)為較大優(yōu)勢(shì)這方更容易得到法官的采信。

　　(三)優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)

　　優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)是法院按照雙方當(dāng)事人證明程度的高低來(lái)認(rèn)定案件事實(shí)，只適用于行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的行政強(qiáng)制案件。由于事態(tài)的緊急性，要求證據(jù)確實(shí)充分是不可能做到的，因此要求行政機(jī)關(guān)在作出限制或保全措施前，如認(rèn)為有行政強(qiáng)制的必要性則必須以足夠的證據(jù)為前提，在此情況下采取優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)。8結(jié)合本案來(lái)看，再審申請(qǐng)人王某的訴訟請(qǐng)求涉及到具體行政行為的合法性問(wèn)題，按照上述分類應(yīng)當(dāng)采取排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)爭(zhēng)議一被告大連市政府派出的事故調(diào)查組成員沒(méi)有在最終的《事故調(diào)查報(bào)告》上簽字，大連市政府必須提出證據(jù)證明這一行為不存在任何懷疑、具有合法性。同樣爭(zhēng)議二調(diào)查組成員是否履行了回避的法定義務(wù)或不存在應(yīng)當(dāng)回避的情形，大連市政府也要舉證排除當(dāng)事人和法官的合理懷疑，才算履行好自己的舉證義務(wù)。

　　六、結(jié)語(yǔ)

　　本文主要從行政訴訟中原被告舉證責(zé)任分配、證明對(duì)象的范圍及證明標(biāo)準(zhǔn)的確立三大方面進(jìn)行理解與思考，雖然我國(guó)有較為完備的行政訴訟體系，但是在一些問(wèn)題上仍然是有分歧或空白的。在當(dāng)今行政訴訟案件逐年上升的趨勢(shì)下，完備行政訴訟體系、健全制度設(shè)計(jì)、結(jié)合理論界研究與實(shí)務(wù)界裁判經(jīng)驗(yàn)形成體系，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益、發(fā)揮好行政訴訟機(jī)能具有十分重要的意義。

　　閱讀期刊：行政論壇

　　《行政論壇》Administrative Tribune(雙月刊)曾用刊名：管理與教學(xué)，1994年創(chuàng)刊，是探索行政科學(xué)真知，研究政府工作實(shí)際，反映最新學(xué)術(shù)信息，縱論公共管理話題的綜合性學(xué)術(shù)理論期刊。