增強交通基礎(chǔ)設(shè)施“韌性” 保障可持續(xù)發(fā)展“生命線”

　　交通運輸是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和服務(wù)性行業(yè)，影響著人們的福祉、國家經(jīng)濟(jì)前景和社會生活質(zhì)量�？煽康慕煌ɑ�礎(chǔ)設(shè)施是服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出增加低收入和中等收入國家獲得可持續(xù)交通基礎(chǔ)設(shè)施的機會。在全球范圍內(nèi)，交通基礎(chǔ)設(shè)施運營中斷較為常見，其通常由管理不善、養(yǎng)護(hù)缺失以及因氣候變化而日益增加的自然災(zāi)害等所造成。隨著人口迅速增長和全球氣候變暖，自然災(zāi)害的頻率和強度增加，韌性交通建設(shè)的緊迫性日益凸顯。為適應(yīng)以及應(yīng)對氣候變化、自然災(zāi)害等環(huán)境因素影響，發(fā)達(dá)國家積極打造韌性交通基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)世界銀行研究，加強交通基礎(chǔ)設(shè)施韌性至關(guān)重要，不僅可避免昂貴的維修費用，也可顯著降低自然災(zāi)害對人民生計和福祉的影響程度。

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施面臨嚴(yán)峻的自然災(zāi)害風(fēng)險

　　2019 年 6 月出版的《自然—通訊》第 10 期發(fā)表了由牛津大學(xué)、世界銀行、歐盟委員會等聯(lián)合開展的“全球公路、鐵路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)多風(fēng)險分析”研究報告，該研究將全球范圍內(nèi)公路和鐵路資產(chǎn)數(shù)據(jù)與自然災(zāi)害信息結(jié)合起來，提出了全球交通基礎(chǔ)設(shè)施自然災(zāi)害風(fēng)險解決方案。研究發(fā)現(xiàn)，全球約 27%的公路和鐵路資產(chǎn)至少面臨著一種自然災(zāi)害，約 7.5%的資產(chǎn)經(jīng)受著百年一遇的洪水風(fēng)險;公路和鐵路網(wǎng)絡(luò)最易受地表洪水的影響，其次是熱帶氣旋、河流洪水和地震。氣候變化將加劇自然災(zāi)害對交通基礎(chǔ)設(shè)施的影響，氣溫和降水的潛在增長將縮短公路的生命周期，使養(yǎng)護(hù)和修復(fù)費用增加數(shù)倍以上，并顯著增加其他風(fēng)險。交通中斷的經(jīng)濟(jì)和社會代價更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了基礎(chǔ)設(shè)施破壞的范圍和損失。

　　韌性交通建設(shè)具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性

　　根據(jù)世界銀行等國際組織及歐美發(fā)達(dá)國家交通管理部門的研究和實踐，韌性交通可定義為，交通基礎(chǔ)設(shè)施能夠預(yù)測和適應(yīng)不斷變化的自然環(huán)境，具有較高的可靠性和必要的冗余性，且能承受、應(yīng)對突發(fā)事件并實現(xiàn)快速恢復(fù)。一般來說，韌性交通主要體現(xiàn)在四個方面。一是抵抗力，即抵抗地震、泥石流、水災(zāi)等自然災(zāi)害的能力。二是可靠性，即在日常及突發(fā)情況下保持通行的能力。三是冗余性，即擁有多條替代路徑或富余的通行能力。四是恢復(fù)力，即對于自然災(zāi)害等突發(fā)事件的快速恢復(fù)能力。

　　為強化交通網(wǎng)絡(luò)的安全性，提升交通基礎(chǔ)設(shè)施對于自然災(zāi)害以及人為事故的抵抗力以及恢復(fù)力，韌性交通建設(shè)可從三個層級展開：

　　一是交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)韌性。狹義上講，韌性交通基礎(chǔ)設(shè)施是指能夠承受自然災(zāi)害等沖擊的單個公路、鐵路或橋梁資產(chǎn)。韌性基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)建設(shè)的益處在于降低該資產(chǎn)的全生命周期成本。 二是交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)韌性。交通網(wǎng)絡(luò)是相互連通的，單個資產(chǎn)的韌性不能全面反映整個網(wǎng)絡(luò)運行的韌性。網(wǎng)絡(luò)韌性一般從系統(tǒng)運行的維度予以評價，更具韌性的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢在于提供的運輸服務(wù)可靠性更高。 三是交通基礎(chǔ)設(shè)施用戶韌性。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營的出發(fā)點在于提供運輸服務(wù)，用戶韌性的重要性毋庸置疑。交通基礎(chǔ)設(shè)施中斷可能是代價高昂的，也可能是微弱的，這取決于用戶(包括人員和供應(yīng)鏈)能否正確應(yīng)對。在用戶層面上，更具韌性的基礎(chǔ)設(shè)施主要目的是減少自然災(zāi)害對人民和經(jīng)濟(jì)的總體影響。

　　關(guān)于打造韌性交通基礎(chǔ)設(shè)施的建議

　　當(dāng)前，我國已成為全球交通大國，建立了高效可靠的交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，形成了應(yīng)對自然災(zāi)害和氣候變化的基本能力。為持續(xù)提升我國交通基礎(chǔ)設(shè)施對于自然災(zāi)害的韌性，建議交通運輸主管部門在韌性交通資產(chǎn)及韌性交通網(wǎng)絡(luò)兩個層級采取以下措施：

　　持續(xù)提升基礎(chǔ)設(shè)施管理水平。提高交通基礎(chǔ)設(shè)施對于自然災(zāi)害的抵抗能力，首先要處理好基本管理問題。一是要注重引入和執(zhí)行法規(guī)、施工規(guī)范和采購規(guī)則，確保交通基礎(chǔ)設(shè)施合法合規(guī)建設(shè)。二是做好基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)及常態(tài)化安檢工作，保障正常天氣狀況下的可靠運行。三是制定、實施、評估和改進(jìn)災(zāi)害應(yīng)急救援方案，以提升交通網(wǎng)絡(luò)在特殊情況時對于經(jīng)濟(jì)社會運行的服務(wù)能力。四是提升交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域執(zhí)法的法律框架，有效監(jiān)督交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量和績效。

　　建立韌性導(dǎo)向交通發(fā)展機制�？紤]到交通基礎(chǔ)設(shè)施運營機構(gòu)缺乏建設(shè)韌性交通的動力，交通運輸主管部門應(yīng)做好韌性交通建設(shè)的頂層設(shè)計。一是在交通規(guī)劃、法律法規(guī)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中納入韌性目標(biāo)，并定期調(diào)整以適應(yīng)氣候變化。二是建立基礎(chǔ)設(shè)施運營機構(gòu)績效激勵機制，推動運營機構(gòu)超越強制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和運營交通基礎(chǔ)設(shè)施。三是推動交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與國土空間規(guī)劃相一致，降低自然災(zāi)害的危害范圍，通過交通引導(dǎo)促進(jìn)低風(fēng)險空間發(fā)展。

　　實施交通網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵性分析。交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍廣闊，特性差異較大，并非單個交通資產(chǎn)需要對所有風(fēng)險保持韌性。交通運輸主管部門應(yīng)對交通網(wǎng)絡(luò)實施關(guān)鍵性分析，對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)重要性進(jìn)行排序，識別出最重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)作為韌性提升的重點對象。在確定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)后，充分考慮當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，定義基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)可接受或不可容忍的風(fēng)險水平�；�礎(chǔ)設(shè)施運營機構(gòu)可根據(jù)以上風(fēng)險水平來制定相應(yīng)的管理辦法和措施，以確保交通網(wǎng)絡(luò)韌性提升的系統(tǒng)性。

　　應(yīng)用及拓展交通資產(chǎn)管理系統(tǒng)。交通資產(chǎn)管理系統(tǒng)涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期的戰(zhàn)略制定、運營管理、財務(wù)支出等各方面，是推動基礎(chǔ)設(shè)施科學(xué)管理與養(yǎng)護(hù)的重要工具。當(dāng)前，我國絕大部分交通資產(chǎn)管理系統(tǒng)尚未融入韌性發(fā)展理念。因此，基礎(chǔ)設(shè)施運營機構(gòu)應(yīng)充分考慮氣候變化對沿線環(huán)境和交通的影響，著力收集、存儲和更新區(qū)域內(nèi)自然災(zāi)害風(fēng)險和基礎(chǔ)設(shè)施易受害性資料;建立基于韌性或風(fēng)險的可持續(xù)資產(chǎn)管理系統(tǒng)，用于實施交通基礎(chǔ)設(shè)施管理策略優(yōu)化，以顯著降低基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險及脆弱性，將其服務(wù)能力保持在目標(biāo)水平。

　　強化韌性交通建設(shè)資金保障。韌性交通建設(shè)需增加各相關(guān)方及各階段的投資。一是交通運輸主管部門應(yīng)將韌性目標(biāo)納入總體規(guī)劃和項目設(shè)計中，確保專項資金投入以及建立交通資產(chǎn)韌性標(biāo)準(zhǔn)。二是設(shè)立專項資金用于運營管理，特別是要滿足養(yǎng)護(hù)需求，也要保證一旦災(zāi)難發(fā)生后交通運輸主管部門可迅速籌集足夠的應(yīng)急救援資金。三是交通運輸主管部門要提高韌性交通項目的透明度，向社會資本通報與項目相關(guān)的風(fēng)險，以得到社會資本的信任，便于融資。

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